asyan.org
добавить свой файл
1 2 ... 4 5

РОЗДІЛ 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ
ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ



1.1. Проблематика контролю за використанням державних фінансових ресурсів та передумови її розв’язання




Перехід від адміністративно-командних методів управління до ринкових і пов’язана з цим великомасштабна децентралізація економіки, а також зміна суспільного устрою значно звузили сферу безпосереднього державного регулювання економіки та обумовили перехід до опосередкованого державного управління економічними процесами. В ринкових умовах управління економічним розвитком суспільства роль держави практично звелася до визначення стратегії й тактики економічної та фінансової діяльності, розробки на цій основі відповідної економічної та фінансової політики, а також її реалізації та контролю шляхом встановлення єдиних правил організації економічних та фінансових зв’язків у суспільстві [1, с. 59-65]. Необхідно констатувати, що перехід до ринкових умов господарювання істотно послабив (якщо не знищив) існуючу раніше систему централізованого ДФК. Непристосована до ринкових умов «соціалістична система» державного фінансового контролю на сьогодні практично перестала бути дієвою та ефективною.

Досвід країн з розвиненою ринковою економікою свідчить, що інтереси держави та суспільства при децентралізації економіки можуть бути захищені тільки за умов створення сучасної, адаптованої до умов ринку системи ДФК, особливо це стосується бюджетно-фінансової сфери держави. Оскільки організація та функціонування ефективної системи державного фінансового контролю – обов’язковий і невід’ємний елемент фінансової політики, то в загальній системі заходів щодо перебудови фінансового механізму створення та розвиток ефективної системи ДФК стає одним із найважливіших завдань державної економічної політики.

Слід констатувати, що сучасні політичні та економічні відносини, що склалися в Україні останніми роками, вимагають створення ефективної системи ДФК, здатної в умовах ринкової економіки забезпечити дотримання інтересів держави та суспільства загалом. Система незалежного і дієвого ДФК є надзвичайно важливою складовою демократичного суспільства, необхідним елементом правової держави. Від вирішення проблеми низької ефективності контрольно-аналітичної діяльності держави великою мірою залежать темпи зростання добробуту громадян, економічні гарантії суб’єктів господарювання тощо.

Очевидно, що сьогоднішній стан розвитку української держави потребує зміцнення усіх гілок державної влади, кожного з її інститутів. Тож питання оновлення функцій ДФК як однієї з найважливіших функцій управління знаходиться у центрі об’єктивного процесу державотворення [2]. На сьогодні фінансово-кредитна сфера держави, як і економіка загалом, охоплена державним фінансовим контролем не повністю. Недостатньо контролюються кошти Державного бюджету, державні ресурси на регіональному (обласному) рівні, ще гірше – на рівні муніципальних утворень [3].

Значна кількість порушень, виявлених у сфері використання державних ресурсів у нашій країні, перетворилася на фактор, який спричиняє негативне ставлення громадян до органів влади загалом. До того ж, порушення настільки масштабні, що потребують здійснення практично безперервного контролю.

Несумлінне виконання посадових обов’язків відповідальними працівниками органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, суб’єктів господарювання державного і комунального секторів економіки ставить під загрозу можливість ефективного управління державними фінансовими ресурсами.

За звітними даними ГоловКРУ України, в 2007 році виконано понад 1,1 тис. доручень Президента України, Секретаріату Президента, Кабінету Міністрів та Міністерства фінансів України. Також було розглянуто, в тому числі з проведенням ревізійних дій, майже 130 звернень Верховної Ради України та народних депутатів України [4, с. 6-9]. Упродовж цього ж року органами ГоловКРУ проведено майже 17,6 тис. контрольних заходів, якими було охоплено діяльність 16,6 тис. підприємств, установ і організацій, з них 10 тис. бюджетних установ. Контролю піддано операції з використання державних ресурсів на суму близько 308,5 млрд грн.

Аналіз контрольних заходів, проведених контрольно-ревізійною службою України, засвідчив про наявність практики незаконного та нецільового використання державних ресурсів. Такі порушення фінансово-господарської дисципліни у 2007 році виявлено у більше ніж половини з перевірених об’єктів контролю. Найбільш розповсюдженими порушеннями виявилися: завищення вартості будівельних і ремонтних робіт; безоплатне надання у користування природних і матеріальних ресурсів; реалізація товарів і послуг за заниженими цінами; заниження розмірів орендної плати; незаконна передача державного та комунального майна суб’єктам недержавної форми власності; недостачі; безпідставне списання та неоприбуткування коштів і матеріальних цінностей.

Загалом упродовж 2007 року було виявлено порушень, які призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, на суму понад 2,2 млрд грн. (рис. 1.1).

Зокрема, на 13,5 тис. об’єктів контролю встановлено незаконне і нецільове витрачання коштів і матеріальних цінностей, їх недостачі на загальну суму понад 1,9 млрд грн. (або 85,2 % від загальної суми виявлених порушень, що призвели до втрат).

Унаслідок неправомірних дій окремих керівників, укладання збиткових контрактів, реалізації товарів, робіт і послуг за заниженими цінами, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами та організаціями, підприємствами була втрачена можливість отримати належні доходи в сумі 325 млн грн. (14,8 %) (рис. 1.2).


Рис. 1.1. Порівняльна характеристика фінансових порушень,
виявлених перевірками ГоловКРУ у 2005-2007 рр.


Рис. 1.2. Структура порушень, що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, виявлених органами Державної контрольно-ревізійної служби за 2007 рік
Інших порушень фінансової дисципліни, пов’язаних із заниженням в обліку вартості активів, завищенням кредиторської заборгованості, взяттям до сплати зобов’язань понад затверджені асигнування і т. ін., було встановлено на суму майже 16,2 млрд грн., що у 1,5 раза більше від суми оцінки таких порушень, виявлених у 2006 році [4, с. 6-9].

Зокрема, внаслідок порушень встановленого порядку ведення бухгалтерського обліку на об’єктах контролю всіх форм власності, в першу чергу державної, допущено заниження в обліку вартості активів та утворення залишків грошових коштів і товарно-матеріальних цінностей на суму майже 8,7 млрд грн.

Про невисокий рівень ефективності роботи ДКРС свідчить також рівень відшкодування незаконних та нецільових витрат і нестач бюджетних ресурсів – 724,9 млн грн., що становить 37,9 % від встановленої суми порушень (рис. 1.3).



Рис. 1.3. Забезпечення відшкодування органами ДКРС порушень,
що призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, у 2005-2007 рр.

У 2006 р. органам Державного казначейства України вдалося виявити факти нецільового спрямування коштів Державного бюджету на етапі реєстрації зобов’язань на суму 129,1 млн грн. та на етапі оплати рахунків – на суму 157,1 млн грн., а місцевих бюджетів, відповідно, – на суму 176,8 млн грн.
та 566,2 млн грн.

Унаслідок неперерахування до Державного бюджету плати за оренду державного майна, коштів від його реалізації, надання у користування природних і матеріальних ресурсів та послуг безоплатно або за заниженими ставками, Державним бюджетом було втрачено 76,7 млн грн. [5].

За даними основних підсумків роботи Рахункової палати України за 2007 р., в ході проведення контрольно-аналітичних та експертних заходів були встановлені, у відповідності до статей 116 та 119 Бюджетного кодексу України, бюджетні правопорушення (незаконного, у тому числі нецільового), а також факти неефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму 12 млрд 245,9 млн грн. (рис. 1.4).

Рис. 1.4. Обсяги виявлених Рахунковою палатою України
бюджетних правопорушень та неефективного використання бюджетних коштів

Як бачимо, масштаби фінансових порушень, насамперед таких, як незаконне й нецільове використання бюджетних коштів, розбазарювання та нестача майна, їх неекономне використання обчислюються мільярдами гривень і ставлять під загрозу не тільки ефективне управління державними ресурсами, а й економічну безпеку держави. Аналізуючи велику кількість і обсяг наведених фінансових порушень, динаміка яких кожного року зростає, вважаємо за потрібне чітко визначити їх причинно-наслідкові зв’язки.

Наведені дані та дослідження провідних вчених [6, с. 17-79; 7; 8] свідчать про те, що допущення такої кількості фінансових порушень в державному секторі можна віднести не тільки до низької фінансової дисципліни, а й до недоліків організаційної та функціональної складових ДФК. У багатьох випадках це пояснюється недосконалістю його структури, нормативно-законодавчої бази, а також прямою функціональною залежністю його органів від державних високопосадовців. Аналіз наведених даних також чітко вказує на відсутність належної координації у діях державних контролюючих органів: вони не ув’язані в єдину систему, всі елементи якої працювали б в одному ритмі, мали одні й ті самі цілі – збереження ресурсів держави та забезпечення цільового та ефективного використання державних фінансових ресурсів, а головне – недопущення фінансових порушень.

Слід зазначити, що на сьогодні ДФК практично не виконує свою основну попереджувально-профілактичну функцію, виступаючи, як правило, лише реєстратором порушень. Основні форми (ревізія та перевірка), за якими переважно проводиться ДФК, практично втрачають свою актуальність та дієвість в умовах ринкової економіки України. Застосовуючи ці форми, не можна, наприклад, перевірити якість виконаних робіт та послуг, якість придбаних за державні кошти матеріалів, ефективність використання державних ресурсів тощо.

Отже, актуальність порушеної проблеми підтверджує думка В.І. Кравченка: «Якщо дати коротку оцінку системі органів, які сьогодні здійснюють управління у фінансовій системі і системі фінансового контролю, то маємо сказати, що це є певний конгломерат радянського фінансового контролю (його рудимент, що дожив до сьогоднішнього дня) та елементів фінансового контролю, який ми створили, залучивши зарубіжний досвід. Існуюча «система» фінансового контролю (зовнішнього і внутрішнього) суперечлива, нелогічна. В ній складно працювати і тим, хто здійснює цей контроль, і тим, кого контролюють. Низька його ефективність. Тому ми і маємо такі масові факти розкрадання бюджетних коштів, таку велику кількість порушень та інші негативні явища [9, с. 16]».

В цілому погоджуючись з вищесказаним, відмітимо, що автор певною мірою перебільшує, коли називає сукупність державних контролюючих органів системою. Адже система (від грецьк. systema – ціле) – об’єднання деяких різноманітностей в єдине і чітке деталізоване ціле, елементи якого стосовно до цілого та його складових займають відповідні їм місця [10, с. 741].

Тож стверджувати, що в Україні діє система ДФК, а тим більше говорити про її ефективність, зарано. Такого висновку доходять усі фахівці і майже всі експертні комісії, які на глибокому предметно-аналітичному рівні вивчають дану проблему. Детально вивчивши докорінні причини існуючого стану фінансового контролю в державному секторі, виокремимо питання, що потребують свого вирішення.

По-перше, дослідивши та проаналізувавши діяльність існуючих органів ДФК як законодавчо визначеного інструмента державної влади, призначенням якого є контроль за дотриманням фінансово-господарського і бюджетного законодавства, а також за збереженням та ефективним використанням державного майна, ми встановили, що діяльність органів влади у цьому напрямку вкрай неефективна ні на державному, ні на регіональному, а тим більш – на місцевих рівнях. Про це свідчать дані стосовно розміру заборгованості державних підприємств із податків, значні масштаби нецільового та неефективного витрачання бюджетних коштів, заниження ціни приватизації та оренди державного майна, заборгованість у державному секторі економіки по заробітній платі тощо. За даними економічних експертів, більше 50 % всього виробленого ВВП України залишається в тіньовій економіці [11, с. 6-33].

По-друге, на сьогодні в країні відсутня уніфікована законодавча база функціонування органів ДФК. В Україні налічується більш ніж 170 законів та інших законодавчо-нормативних актів, в яких тією чи іншою мірою регламентується контрольна діяльність. Однак ці нормативні акти часто не тільки не роз’яснюють і не спрощують взаємовідносини між контролюючими органами та об’єктами контролю (в чому їх пряме призначення), а навпаки – вносять елементи штучного ускладнення, дезорганізації, плутанини. До того ж, вони охоплюють не всі галузі економічної діяльності, залишають їх взагалі поза контролем з боку державних органів влади, що створює загрозу економічній безпеці України [12, с. 38-48].

По-третє, між існуючими органами ДФК немає належної координації та єдиної інформаційної бази. Державний фінансовий контроль на сьогодні здійснюють такі контролюючі органи, як: Рахункова палата України, Головне контрольне управління Президента України, Національний банк України, Державний комітет з фінансового моніторингу, Державна контрольно-ревізійна служба, Державна податкова служба, Державне казначейство, Державна митна служба, контрольно-ревізійні підрозділи міністерств і відомств, до яких входять контролюючі підрозділи державних цільових і позабюджетних фондів. Окремими функціями державного фінансового контролю наділені Фонд державного майна України, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна інспекція України по контролю за цінами, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України.

На регіональному та місцевому рівнях державним контролюючим органам також відводиться не менш важлива роль у здійсненні фінансового контролю, однак на практиці вони діють, як і центральні органи, вкрай неефективно, а то й з порушенням нормативних актів.

Додамо, що серед вищенаведених контролюючих органів не тільки відсутня скоординована та взаємоузгоджена робота, а й, за висновками експертів, нерідко спостерігається дублювання функцій, створення перешкод нормальній контрольній діяльності тощо. Більше того, в цьому «контролюючому хаосі» практично неконтрольованими залишаються величезні «тіньові» зони державної та корпоративної економіки [13, с. 33].

По-четверте, однією із головних причин низької ефективності державного фінансового контролю в нашій країні є відсутність гарантій незалежності (в сенсі самостійності, принциповості прийнятих рішень) контролюючих органів, що обумовлено головним чином їх підконтрольністю виконавчій владі, діяльність якої вони перевіряють.

По-п’яте, не напрацьована концепція створення єдиної системи ДФК, яка має бути водночас і науковим, і політичним документом [14, с. 86]. Як науковий документ концепція повинна відображати теоретичні та методологічні основи контролю, як політичний – формулювати вимоги до законодавчої бази, до державної політики у сфері фінансового контролю. Вихідними положеннями такої концепції повинні стати розподіл державного фінансового контролю на зовнішній та внутрішній, а також створення вищого органу ДФК та надання йому незалежного статусу від гілок влади [15, с. 136].

По-шосте, контрольні заходи, як правило, і досі проводяться за формами та методами, які не відповідають сучасним вимогам. Недосконалими також є методики здійснення контрольно-ревізійних, контрольно-аналітичних та експертних заходів. Розроблені Рахунковою палатою та ГоловКРУ України і впроваджені у практику методики організації та здійснення аудиту ефективності потребують науково-методичного доопрацювання та розробки уніфікованого нормативно-правового забезпечення. У практичній діяльності контролюючих органів бракує використання сучасних інформаційних технологій, застосування автоматизованих робочих місць аудиторів, цільових програмних комплексів.

По-сьоме, на сьогодні не налагоджена ефективна співпраця органів державного фінансового контролю із правоохоронними та судовими органами з метою максимального забезпечення відшкодування порушниками заподіяних державі збитків, поновлення використаних не за цільовим призначенням державних фінансових ресурсів та притягнення до відповідальності винних осіб.

По-восьме, в державі неефективно здійснюється цільова підготовка фахівців для органів державного фінансового контролю через низький рівень викладання, відсутність підручників і досконалої методичної літератури, незабезпеченість набуття належного практичного досвіду і т. ін.

З огляду на вищенаведене можна зробити висновок, що в Україні склалася ситуація, коли, з одного боку, існує велика кількість контролюючих органів, а з іншого – немає системності та результативності їхніх дій, що призводить до збільшення фінансових правопорушень і зловживань.

Аналіз праць відомих економістів О.Ф. Андрійко [16, с. 49-53], О.І. Барановського, В.К. Симоненко [17, с. 10-83; 18, с. 75-120], Н.В. Парижака [19, с. 19], М.Д. Погосяна [20], О.Д. Соменкова [21, с. 68-72], М.І. Сивульського [22, с. 247-267] Є.С. Суконнікова [23, с. 7], О.О. Чечуліної [24, с. 8-9], І.Я. Чугунова [25, с. 172-207], М.Г. Чумаченко [26, с. 127-154], В.О. Шевчука [27, c. 67-68] С.І. Юрія та Й.Н. Бескида [28, с. 23-57, с. 121-140] свідчить, що одним з найважливіших етапів розвитку державного фінансового контролю, підвищення його ефективності є створення єдиної системи ДФК, а саме розробка її концептуальних засад, включаючи модифікацію форм і методів контролю. Подібно до концепції національної безпеки, концепція розвитку державного фінансового контролю має бути узгоджена і затверджена на найвищому державному рівні.

Слід зазначити, що успіх реформування державного фінансового контролю, ефективність і дієвість його системи залежать насамперед від правильного визначення та ефективного вирішення організаційно-структурних проблем, а точніше – від процесу удосконалення його організаційної та функціональної структури шляхом виявлення «слабких місць» та приведення у відповідність до сучасних потреб управління економікою. Організаційна система ДФК має бути оптимальною в існуючих умовах політичної реальності і достатньо гнучкою для можливості її модифікації [29, с. 136].

Серед провідних вчених пострадянських держав широко поширена думка щодо створення самостійних незалежних структур державного фінансового контролю з їх вертикальною ієрархію та підзвітністю громадськості, що має бути першим кроком до вирішення національних проблем масштабної корумпованості в країнах, що розвиваються.

Так, М. Білоколодов стверджує, що «…відсутність єдиної жорсткої вертикальної державної системи контролю, яка охоплює своєю діяльністю всі сфери суспільного життя, в більшості є причиною безладдя на місцях [30, с. 14]». Дещо схожої точки зору дотримується О.Д. Соменков, який відмічає наступне: «Перший висновок полягає в необхідності побудови фінансового контролю за принципом жорсткої централізації… Децентралізувати фінансовий контроль – означає виключити з нього найважливіше – можливість оцінки контрольних дій з фінансової точки зору [21, с. 70]». На думку В. Захарова, «…ефективність і дієвість контролю в державі пов’язана з дуже важливим питанням – оформленням єдиної ієрархічної вертикалі державного контролю [31, с. 4]».

Підхід цих авторів щодо визначення основної причини низької ефективності ДФК вважаємо вірним, але дещо спрощеним та однобічним. Адже в сучасних умовах важливо насамперед визначити оптимальне співвідношення між елементами централізації і децентралізації у структурі системи органів державного фінансового контролю.

С.М. Рябухін, досліджуючи процес створення єдиної системи фінансового контролю, поділяє фінансовий контроль за державними та муніципальними коштами на три напрями:

  • державний фінансовий контроль;

  • фінансовий контроль у системі виконавчої влади;

  • фінансовий контроль у банківській діяльності [32].

Враховуючи той факт, що фінансовий контроль за державними коштами є видом державного фінансового контролю, виділяти в ньому самого себе, на нашу думку, недоцільно. Фінансовий контроль у системі виконавчої влади також має статус державного фінансового контролю.

Дещо іншою є ситуація стосовно фінансового контролю у банківській системі, бо Національний банк України, згідно з чинним законодавством, входить до інституту державного фінансового контролю, а комерційні банки можуть підпадати під державний фінансовий контроль лише тією мірою, якою вони використовують державні кошти.

Особливе місце в наукових дискусіях посідає проблема вибору відповідної моделі єдиної системи ДФК – жорсткої вертикальної, ліберальної конституційної чи інституціональної [18, с. 80].

Н.І. Дорош наводить наступну організаційну схему державного фінансового контролю в зарубіжних країнах: перша категорія – вищий орган ДФК, який підпорядковується парламенту або президенту, і на який покладено контроль за витрачанням коштів Державного бюджету; друга категорія – реформовані державні контрольно-ревізійні підрозділи міністерств і відомств, що підпорядковуються як вищому органу державного фінансового контролю, так і відповідному міністерству чи відомству [33, с. 48].

В економічній літературі висловлюється й така думка: на кожному етапі реалізації державного фінансового контролю за формуванням державних ресурсів, використанням бюджетних коштів і розпорядженням державною власністю мають бути збережені всі нині діючі контролюючі органи, об’єднані в систему [34, с. 23].

Л.М. Овсянніков вважає, що система державного фінансового контролю повинна передбачати багаторівневу співпідпорядкованість та ієрархічну замкненість. Жорстка сполученість, своєрідний вертикальний командний «диктат» сприятиме адекватній впорядкованій гармонізації повноважень, функцій і сфер діяльності органів фінансового контролю. В той же час системно-організаційний ієрархічний порядок фінансового контролю має бути спрямований на координацію діяльності всіх контролюючих органів із гарантуванням і забезпеченням їх самостійності [35, с. 33-57].

Одним із можливих підходів до вирішення цих теоретичних проблем є інституціональний підхід до формування системи державного фінансового контролю [36]. При цьому враховуються два взаємозалежні чинники, які мають вирішальне значення для формування системи ДФК: організаційний і нормативно-правовий. Це, на думку прибічників такого підходу, дозволяє відокремити конституційний (установчий) державний фінансовий контроль від інших форм контролю за управлінням фінансами та використанням суспільних ресурсів, у тому числі президентського, урядового (адміністративно-управлінського), судового, прокурорського, аудиторського тощо [37, с. 7-14].

На нашу ж думку, процес доцільності вибору тієї чи іншої моделі єдиної системи державного фінансового контролю не слід розуміти виключно як створення жорстко інтегрованої системи з чітко установленими рівнями підпорядкованості, взаємозалежності та взаємозамінності. Формування дієвої системи повинно базуватися на єдиних правилах-принципах функціонування і вирішення поставлених завдань, із чітким визначенням ролі органів контролю та поділом функцій і повноважень кожного з них, спиратися на сучасні форми й методи контролю. Система повинна очолюватися й координуватися єдиним незалежним (від гілок влади) вищим органом державного фінансового контролю з достатньо розширеними повноваженнями. В умовах ринкової економіки фінансовий механізм держави являє собою частку фінансово-економічної політики, здатну до найбільш активної модернізації, у який постійно вбудовуються нові елементи, що вимагають адекватних інструментів контролю за їх використанням та ефективністю, більше того – системних технологій контролю, які відповідають сучасним вимогам економічного зростання [38, с. 432-437].

Таким чином, повинна бути сформована практично нова парадигма розвитку контрольної системи держави, у якій має відбуватися трансформація не тільки форм контролю, а й принципово-концептуальних основ, зокрема: розширення змісту та повноважень органів контролю; перехід від контролю за витрачанням до контролю за ефективністю використання державних ресурсів; зміщення акценту з «карного» принципу контролю на профілактичний та консультаційний.




следующая страница >>