asyan.org
добавить свой файл
1

Регулювання в зв'язку


Михайлов В.Ф., заст. директора УНДІЗ, канд. техн .наук

Принципи і політика регулювання.

Історично сектор зв'язку завжди вважався природною монополією - це випливало з його структури і функцій. Перехід до ринкових відносин зажадав перегляду механізму регулювання. Взагалі існує ряд причин, що потребують здійснення механізму регулювання в умовах ринкових відносин:

  • мережі загального користування повинні надавати певний набір так званих універсальних послуг, що повинні бути доступні малозабезпеченим соціальним прошаркам населення (пенсіонери, студенти й інші), а також населенню, що мешкає в географічно невигідних районах (сільська і важкодоступна місцевості й ін.). Природно, що це не може бути відрегульовано самими учасниками ринку:

  • деякі ресурси мереж (номерна ємність, адреси, частотний спектр) обмежені і тому повинні бути предметом регулювання;

  • в ринкових умовах відношення між операторами і споживачами потребують спеціального механізму захисту прав споживачів;

  • наявність домінуючого оператора створює передумови для придушення конкуренції. Повинний бути початий ряд заходів для підтримки так званої "чесної" конкуренції: не повинні позначатися чинники домінування, переваги, перехресного фінансування;

  • мережі зв'язку потребують захисту від можливих ушкоджень при підключенні до них термінального устаткування; ця задача вирішується шляхом проведення сертифікаційних іспитів устаткування.

Існують дві принципові моделі регулювання в умовах конкуренції. Перша називається симетричним регулюванням і припускає для всіх конкурентів рівні права й обов'язки. Друга модель є асиметричним регулюванням і полягає в тому, що, оскільки колишні оператори-монополісти після корпоратизації будуть усе ще грати значну роль на телекомунікаційному ринку, то вони повинні бути об'єктами більш жорсткого регулювання. Цієї моделі притримуються європейські країни і США; ця модель знаходить висвітлення в регулюванні послуг на українських мережах зв'язку.

Слід зазначити вплив ступеня розвиненості конкуренції на регуляторний підхід у різних країнах. Так, наприклад, для центральних і східноєвропейських країн, включаючи Україну, головна задача регулювання полягає у введенні конкуренції на ринках послуг зв'язку, і тому основна увага приділяється регулюванню взаємовідносин домінуючих старих операторів і операторів, які появляються. . У західноєвропейських країнах досягли великого прогресу в створенні конкурентного ринку, і тому тут усе більше значення надається вже дерегуляції: чим більше рівень конкуренції, тим менше ступінь втручання (регулювання).

У [1] Європейська Комісія виклала своє бачення задач в області регулювання на найближчі роки. Особливого нагадування заслуговує проголошений нею підхід технологічної "нейтральності" регулювання, відповідно до якого принципи регулювання повинні бути однакові для різноманітних елементів телекомунікаційних структур і пов'язаних із ним послуг. Ті самі принципи регулювання повинні використовуватися для різноманітних мереж (наземних, супутникових, кабельного телебачення й ін.), що, проте, не виключає введення додаткових специфічних. Цей принцип "нейтральності" регулювання до технології дозволить створити прозорі й об'єктивні умови для конкуренції в усьому телекомунікаційному секторі. Послуги, надані не мережами зв'язку, а передані через них, як через транспортне середовище (віщання, електронна комерція й ін.), знаходяться поза полем телекомунікаційного регулювання.

Які основні важелі регулювання? Це ліцензування, контроль якості послуг, тарифна політика, сертифікація, контроль над розподілом обмежених ресурсів, мереж, забезпечення універсальних послуг, контроль над дотриманням коректності умов взаємодії конкуруючих операторів.

Хто повинний проводити регулювання при лібералізації зв'язку? Тут проблема полягає в тому, що при корпоратизації державних монополістів-операторів держава через міністерство стає співвласником знову створеної структури. Виникає ситуація, у якій міністерство є зацікавленою стороною при рішенні питань, що торкаються інтересів цього оператора, і тому не може об'єктивно регулювати конкуренцію між операторами. Рішенням цієї проблеми є створення незалежного регулюючого органа. У залежності від національних умов можуть бути різноманітні (у тому числі і проміжні) моделі:

  • регулюючий орган, як частина міністерства, що знаходиться під його керуванням. Це тимчасове рішення питання; у цій моделі міністерство є відповідальним як за проведення політики в секторі зв'язку, так і за забезпечення функцій регулювання. Саме у такий спосіб поки вирішене це питання в Україні;

  • незалежний регулятор у середині міністерства; така модель має місце у Франції і практично є гібридною: регулятор має значну, але не повну незалежність;

  • квазі-автономний незалежний регулятор; прикладом такого підходу є англійський варіант, що включає декілька регуляторів: OFTEL, що існує поза міністерською структурою, відповідає за захист прав споживача, контролює універсальні послуги і дотримання правил конкуренції; DTI, відповідальний за видачу ліцензій і BABT - за сертифікацію;

  • цілком автономний незалежний регулятор; прикладом такого регу-лятора може бути Федеральна Комісія з зв'язку FCC, створена в США.

В Україні в першій половині 90-х років було почате реформування галузі, у результаті чого, Міністерство зв'язку було відділено від керування господарською діяльністю і на нього були покладені функції регулятора. Був також проведений розподіл поштового й електричного зв'язку, і утворення двох значних державних об'єднань Укрпошта й Укртелеком. Це мало особливе значення для електрозв'язку: технічне переозброєння мереж, забезпечення їхньої прозорості й однорідності зручно проводити при наявності домінуючого оператора. Була й інша причина, що полягає в необхідності зміцнення національного оператора перед відкриттям телекомунікаційного ринку - це ж робили Німеччина, Франція й інші країни.

Проте монополію на телефонні послуги Україна скасувала раніш, чим це зробила Європейська комісія в 1998 році. З'явився ряд операторів із недержавною формою власності, що надають телефонні послуги як на місцевих мережах, так і на міжміських і міжнародних (Голден Телеком, Київ Стар і ін.). Дуже багато операторів із недержавною формою власності діє в таких напрямках, як мобільний зв'язок, передача даних, електронна пошта, пейджинг. У поштовій галузі конкурентне середовище по наданню додаткових послуг розвивається значно гірше.

У цілому стан лібералізації зв'язку в Україні виглядає непогано: наприклад, по оцінці журналу Public Network у десятибальній системі індекс лібералізації на 1999 рік дорівнює 5, і Україна випереджає такі країни, як Словаччина, Польща, Литва, Латвія, знаходячись на однім рівні з Чехією, Грецією і Словенією.

В даний час Державний комітет зв'язку і інформатизації України є структурою, що здійснює регулювання в області зв'язку за допомогою ліцензування, контролю якості послуг, тарифної політики, сертифікації, розподілу частотного і номерного ресурсів і ін. З законодавчих актів, які мають відношення до зв'язку, є тільки "Закон про зв'язок", прийнятий у 1995 році. Існує ряд документів, в основному відомчого характеру, що визначають окремі елементи регулювання (ліцензування, мережне підключення, тарифи й ін.). Вперше політика регулювання, яка багато в чому базувалася на директивах Європейської комісії, у цілому була сформульована в 1997 році у відомчій "Концепції розвитку національних мереж електричного і поштового зв'язку загального користування і формування ринку послуг зв'язку в Україні до 2010 року". Пізніше основні положення з цього документа перейшли в національну "Концепцію розвитку зв'язку України до 2010 року" 1999 р.

Основні елементи регулювання

Вище вже згадувалися основні елементи регулювання. До них належать: ліцензування, тарифна політика, забезпечення універсальних послуг, контроль якості послуг зв'язку, сертифікація, розподіл обмежених ресурсів мереж, контроль взаємодії операторів. За допомогою цього комплексу елементів регулювання здійснюється вплив на учасників ринкових відносин. Цей вплив робить національний регулятор і вся складність проблеми регулювання полягає в створенні такого механізму впливу, який би не деформував, а навпаки розвивав ринкові відносини, захищав права споживачів і стимулював технологічний прогрес на мережах зв'язку. Нижче декілька докладніше розглядається сама суть окремих елементів регулювання.

Ліцензування

Ліцензування є одним із найважливіших інструментів регулювання і визначає умови надання оператором послуг зв'язку.

Через ліцензування здійснюється реалізація принципів асиметричного регулювання стосовно домінуючого оператора. Сама по собі політика регулювання може бути як відкритою (тобто без обмежень), так і закритою, що визначається конкретною ситуацією в державі. Так, якщо необхідно зацікавити інвесторів, сконцентрувати їхні зусилля для рішення визначених задач, то для цього потрібно викликати в них зацікавленість шляхом виділення визначених прибуткових ніш у секторі зв'язку, обмежуючи кількість учасників.

В даний час у різноманітних країнах існують рідноманітні види ліцензій. Істотно відрізняється й оплата при їхньому одержанні: в одних країнах вартість ліцензії дорівнює лише адміністративним витратам на її оформлення, в інших же складає дуже великі суми. Наприклад, плата за ліцензію, що дає право підключатися до мережі загального користування, у Німеччині складає до 40 млн. DM, а в Ірландії - 1т.£.

Європейська комісія з метою зняття бар'єрів по створенню загальноєвропейського ринку телекомунікаційних послуг вважає за необхідне ввести два види дозволів на право надання послуг. Перший - т. зв. "звичайний дозвіл" ("general authorization"), що дає право оператору надавати послуги ще до відповідної перевірки регулятором. По суті це зводиться до реєстрації, і такий вид дозволу передбачається основним у практиці надання послуг зв'язку. У специфічних випадках (виділення номерного ресурсу або частотного спектра) буде використовуватися "спеціальний дозвіл" ("specific authorization"). Плата за дозвіл повинна бути виправданою і відповідати витратам при видачі дозволу. Комісія також вважає, що дозволи на надання телекомунікаційних послуг мережами Інтернет повинні здійснюватися точно так же, як дозволи на послуги мереж загального користування.

Ліцензування в зв'язку в Україні було введено в 1993 році декретом Кабінету Міністрів. Деякі дані , що характеризують стан ліцензування: за перші 5 років було видано біля 1500 ліцензій; із них 20% припадає на частку державних підприємств. Слід зазначити, що кількість виданих ліцензій не говорить про відповідний успіх у лібералізації ринку послуг зв'язку. Економічна ситуація в країні стримує розвиток діяльності операторів; ліцензіати, отримавши ліцензію, не завжди можуть її реалізувати .

Тарифна політика

Тарифна політика завжди була "головною білью" адміністрацій зв'язку. До лібералізації зв'язку оператори встановлювали тарифи на послуги таким чином, щоб можна було за рахунок прибуткових послуг компенсувати збиткові (так зване перехресне субсидування). Проте введення конкуренції змусило переглянути це питання, тому що домінуючі оператори могли скористатися перехресним субсидуванням у боротьбі з менше потужними операторами. З цієї причини адміністрації зв'язку змушені тримати дане питання під контролем. Оператори повинні надавати адміністраціям на розгляд ціни на послуги й у багатьох країнах потрібна їхня публікація в пресі. У [2] були визначені задачі тарифної політики в Україні. Поставлено задачу провести зближення тарифів для населення й організацій, науково обгрунтувати рівень тарифів на різноманітні послуги зв'язку; при цьому, мається на увазі, що повинен забезпечуватися доступ до універсальних послуг. Тарифна політика повинна оптимізувати перехресне субсидування, бути стабільною, прозорою і забезпечувати баланс між платоспроможним попитом і ростом обсягів послуг зв'язку.

Забезпечення соціальної доступності послуг зв'язку.

Вже відзначалося, що введення ринкових відносин у сектор зв'язку потребує створення спеціального механізму забезпечення соціальної доступності послуг зв'язку (універсальні послуги). Мова йде про забезпечення по доступних цінах необхідними послугами зв'язку прошарків населення з невисокими прибутками (пенсіонери, студенти й ін.), а також частини населення, що мешкає у важкодоступних (гори, острови) або сільських районах, де надання послуг зв'язку може бути невигідно операторам. Як правило, набір соціально доступних послуг включає телефонний зв'язок для фіксованої мережі, довідкові й аварійні служби, таксофони, факс, передачу даних за допомогою модемів, телеграф; цей набір для різноманітних країн може відрізнятися.

Надання універсальних послуг покладається, як правило, на домінуючого оператора (Португалія, Швеція), хоча можливо також притягнення й інших операторів (Швейцарія, Італія).

Стосовно схем фінансування можливі різноманітні варіанти: або його повна відсутність (через економічну невиправданість чи складність реалізації), або фінансування за рахунок державних коштів, або створення спеціального фонду. Європейська комісія схильна підтримувати останній варіант, відповідно до якого оператори повинні вносити відповідні кошти в спеціально утворений фонд або ж самі надавати соціально-доступні послуги за принципом "pay or play" ("сплачуй або грай").

Інформатизація суспільства пред'являє нові вимоги до мереж зв'язку і соціально-доступних послуг ними наданих (високошвидкісний доступ лікарень, бібліотек, шкіл та ін. до широкосмугових мереж і Інтернет). На відміну від вже існуючих соціально-доступних послуг, нові достатньо дорогі. Виникає проблема їхньої підтримки: ці послуги будуть надаватися невеличким групам споживачів, можуть фінансуватися шляхом перехресного субсидування і насамперед за рахунок телефонії, і звичайно, що це позначиться на споживачах телефонних послуг із низьким рівнем прибутків.

Міжоператорська взаємодія

Лібералізація зв'язку, поява нових операторів на мережах загального користування породили ряд питань, що стосуються їхньої взаємодії. Справа в тому, що в більшості країн є колишні оператори-монополісти, що володіють добре розвинутою мережевою структурою. Домінування їх продовжується, тому виникають проблеми, що стосуються взаємодії з мережами інших операторів, що потребувають у використанні інфраструктури домінуючого оператора; особливо гостро стоїть проблема використання вже існуючої абонентскої мережі, як правило, цілком йому приналежної.

У цьому зв'язку стосовно домінуючого оператора проводиться більш жорстке регулювання, чим до іншого (асиметричне регулювання). Це відбито, наприклад, у директиві Європейської ради по міжмережевій взаємодії 97/33 EC шляхом формулювання таких трьох основних вимог:

  • вимоги забезпечення прозорості домінуючим оператором: публікація відповідних даних по всіх міжмережевих пропозиціях; забезпечення доступності зацікавленим сторонам інформації про міжмережеві угоди, включаючи дані про оплату;

  • вимоги забезпечення недискримінаційної політики домінуючим оператором: відсутність дискримінації при використанні мережевих ресурсів для своїх потреб чи потреб іншої сторони; використання ідентичних вимог в ідентичних умовах при організації ідентичних послуг зв'язку;

  • вимоги цінової орієнтації: оплата міжмережевої взаємодії повинна бути заснована на реальних витратах; система оплати міжмережевих послуг не повинна бути заплутаної і повинна бути зручна для застосування принципів прозорості, собівартості і документування всіх істотних деталей.

Особливо потрібно відзначити питання доступу до мережевої інфраструктури. З метою ліквідації монополізму на абонентскій дільниці мережі приділяється багато уваги так називаної "розв'язці" абонентскої мережі ("local loop unbundling" в англомовній літературі), чому значно сприяє поява технології xDSL. Іншими шляхами рішення цього питання є більш широке застосування радіодоступу і кабельного телебачення.

Європейська Комісія зараз займає таку позицію в рішенні питань доступу [1]: домінуючий оператор зобов'язаний задовольняти запити на використання мережі доступу; у випадку відсутності домінування надання мережі доступу повинно вирішуватися на основі комерційних переговорів; конфліктні ситуації вирішуються шляхом утручання регулятора.

Контроль якості послуг зв'язку

Захист прав споживачів послуг зв'язку є однієї з найважливіших функцій регулятора, що реалізується шляхом контролю якості цих послуг. Описану раніше концепцію надання соціально-доступних послуг варто розглядати як дуже важливий крок у забезпеченні всіх прошарків населення гарантованим набором послуг із визначеною якістю і по доступній ціні. Існує й інша сторона питання надання послуг зв'язку споживачам: це їхнє право на одержання якісних послуг і право на конфіденціальність. Споживач також повинний мати можливість впливати на публікацію даних про нього в довідниках, на використання оператором даних про його трафік і т.п.

Звичайно вимоги, стосовно забезпечення якості наданих послуг, відбиваються в ліцензії, що видається оператору. Так, наприклад, у директиві Європейського парламенту і ради 97/13/EC приводиться такий перелік вимог:

  • захист інтересів користувача (наявність стандартного затвердженого договору, забезпечення детальною інформацією з питань оплати, опис процедур рішення спірних питань, публікація умов доступу до мережі, тарифи, якість і доступність послуг);

  • умови фінансування соціально-доступних послуг;

  • можливість доступу до довідкових і аварійних служб; забезпечення можливості користування послугами зв'язку особам із фізичними вадами.

Сертифікація

Одним з елементів регулювання технічної політики в зв'язку є сертифікація устаткування, що в Україні має відмінності від західноєвропейських країн: сертифікаційним процедурам підлягають не тільки термінали, але й устаткування мереж загального користування. Сертифікація мережевого устаткування забезпечує відповідність вимогам створення єдиної мережі зв'язку в умовах минущої зараз її реконструкції, а термінальної техніки - регламентовану взаємодію із самою мережею. Крім того, вона підтверджує відповідність техніки зв'язку вимогам безпеки, електромагнітної сумісності й екологічної чистоти. Сертифікація в зв'язку проводиться на вимоги системи УкрСЕПРО відповідно до чинних в Україні нормативних документів з урахуванням специфіки зв'язку.

В міру створення цифрової мережі України обсяг іспитів мережевого устаткування буде скорочуватися, залишаючи тільки такі елементи мережі, як устаткування тарифікації, вимірів, мережеві інтерфейси та ін. У перспективі варто орієнтуватися на те, що впроваджується зараз у країнах ЄС принцип визнання результатів іспитів термінального устаткування, проведений самим виготовлювачем. Виготовлювач повинний підтвердити відповідність устаткування основним, найбільш істотним вимогам: неприпустимість ушкодження або погіршення роботи мережі; ефективне використання частотного спектра; відсутність негативного впливу на здоров'я; забезпечення послуг користувачу з обмеженими фізичними можливостями та ін. При такому підході повна відповідальність за декларовані характеристики лежить на виготовлювачі, що відповідає природі ринкових відносин.

Розподіл частотного ресурсу

Оскільки частотний спектр є обмеженим ресурсом, то ефективності його використання придається велике значення. Обмеженість ресурсу веде до обмеження кількості виданих ліцензій на надання мобільних і супутникових послуг. У багатьох країнах розподіл частотного спектра здійснюється національними адміністраціями, у той час, як в інших це робиться спеціальними органами (наприклад, у Великобританії, Нідерландах, Франції). Плата за використовувані частоти може досягати значних розмірів і йде на підтримку керування частотним спектром.

Основними задачами використання радіочастотного спектра в Україні є [3]: приведення "Національної таблиці розподілу частот України" у відповідність вимогам МСЕ і СЕПТ, створення національної системи частотного моніторингу, упровадження принципів підвищення ефективності використання радіочастотного ресурсу.

Розподіл номерного, адресного й іменного ресурсів

Нумерація, адресація й імена є також національним ресурсом, розподілу котрого також приділяється багато уваги. У минулому всім номерним і адресним ресурсам володів єдиний державний оператор, проте, положення істотно змінилося при появі нових операторів, що теж повинні забезпечувати своїх користувачів номерами й адресами. У цьому зв'язку національні плани нумерації, адрес і імен повинні контролюватися національною адміністрацією зв'язку або спеціально створеною структурою (Адміністратор ресурсів номерів, адрес і імен). Ці плани повинні охоплювати імена Інтернет, адреси IP, адреси АТМ, імена Х.400, Х.500, номери телекс (F.69), телефонні номери (Е.164) та ін. СЕРТ, членом якого є Україна, вважає, що у відношенні імен Інтернет і адрес IP національні адміністрації не повинні нести відповідальності, але їм варто тримати питання під контролем. У цілому політика в області розподіли номерів, імен і адрес повинна підпорядковуватися основним принципам регулювання ЄС: прозорість, об'єктивність, пропорційність і відсутність дискримінації.

Це може бути досягнуте шляхом:

  • забезпечення можливості одержання адекватних номерів, адрес і імен;

  • незалежним керуванням планами розподілу розглянутих ресурсів; публікацією планів; прозорими і справедливими процедурами розподілу ресурсів;

  • публікацією планів;

  • прозорими і справедливими процедурами розподілу ресурсів.

Література:

  1. The 1999 Communications Review. Communication from the Comission to the European Parlament, the Conncil, the Economic and Social Committec and the Committec of the Regions/

  2. Концепція розвитку національних мереж електричного та поштового зв'язку загального користування та формування ринка послуг зв'язку в Україні до 2010 р., затв. Мінзв'язку у 1997 р.

  3. Концепція розвитку зв'язку України до 2010 р. затв. Кабміном у 1999 р.