asyan.org
добавить свой файл
1 2 3


УДК 502.51 (477)
ОЦІНКА СТАНУ І ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВОДООХОРОННИХ ЗОН ВОДНИХ ОБ’ЄКТІВ УКРАЇНИ
Дубняк С.С.

Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Дубняк С.А.

Дніпровське басейнове управління водних ресурсів
Постановка проблеми

З прийняттям нового Водного кодексу України (1995 р) виникла складна ситуація з виділенням земель водного фонду, оскільки було узаконено встановлення меж прибережних захисних смуг водних об’єктів за так званим „геометричним принципом” – в залежності від розмірів водного об’єкту, а не від його стану і використання. Водний кодекс є законом прямої дії, тому визначені ним (ст. 88) підходи до встановлення розмірів прибережних захисних смуг (далі – ПЗС) відразу почали застосовуватись на практиці.

Але ці підходи вступили в суперечність з визначенням як водоохоронних зон (далі ВЗ), так і ПЗС, оскільки вони не можуть забезпечити водоохоронний режим ВЗ і ПЗС. Згідно ст. 87 Водного кодексу України, водоохоронні зони ВЗ встановлюються навколо водних об’єктів „... для створення сприятливого режиму водних об’єктів, попередження їх забруднення, засмічення і вичерпання, знищення навколоводних рослин і тварин, а також зменшення коливань стоку вздовж річок, морів та навколо озер, водосховищ і інших водойм”. Згідно ст.88 Водного Кодексу, в межах ВЗ „... з метою охорони поверхневих водних об’єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності, вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

Наведені визначення ВЗ і ПЗС були закріплені в редакції Водного кодексу із змінами і доповненнями, внесеними Законом України від 21.09.2000 р. №1990-ІІІ, у Земельному кодексі України (статті 60, 61), Постанові Кабінету Міністрів України від 08.05.1996 р. за №486 „Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них” зі змінами і доповненнями, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 24.01.2002 р. №72, а також в Постанові Кабінету Міністрів від 13.05.1996 р. №502 „Про затвердження Порядку використання земель водного фонду”.

В той же час підходи до визначення меж ВЗ і ПЗС чинним законодавством означені по різному. Межі і розміри ВЗ визначаються згідно спеціально розроблених проектів (ст. 87 Водного кодексу), чи за проектами землеустрою (ст. 58 Земельного кодексу України). Порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлюються проектами ВЗ, згідно Постанов Кабміну України від 8.05.1996 р. №486 та від 24.01.02 р. №72. Принагідно зазначимо, що розміри і межі ВЗ, згідно порядку, встановленого Кабміном, визначаються так, як і в попередніх основах водного законодавства СРСР і УРСР, тобто є успадкованими і послідовними.

Підхід до визначення розмірів і меж водоохоронних зон водних об’єктів базується на максимальному вивченні і врахуванні природних умов, що склались, взаємного негативного впливу прилеглої до урізу суші і води, господарського освоєння території. Успадкованість підходів до визначення розмірів і меж ВЗ та режимів господарювання в їх межах дозволяє зберегти при мінімальних корективах уже розроблені раніше проекти ВЗ і продовжувати ці роботи в наступному, строго дотримуючись визначення поняття „водоохоронна зона” та її призначення.

Зовсім по іншому склалась ситуація з прибережними захисними смугами, які згідно ст. 88 Водного та ст. 60 Земельного кодексів України є складовою частиною ВЗ. Принципова різниця між ними в тому, що ВЗ є природоохоронними територіями господарської діяльності, що регулюється (ст. 87 Водного кодексу), а ПЗС – це також природоохоронні території з режимом обмеженої господарської діяльності (ст. 89 Водного, ст. 61 Земельного кодексів України). Це означає, що, як і в радянському водному і земельному законодавстві, ПЗС, у порівнянні з рештою ВЗ, є територіями більш суворих обмежень на режим господарської діяльності.

Згідно чинного законодавства (статі 88 Водного і 60 Земельного кодексів України), ширина ПЗС залежить, в першу чергу, від місця її розташування: в населених пунктах; поза межами населених пунктів; вздовж морів та лиманів.

У населених пунктах межі (розміри) ПЗС встановлюються з урахуванням конкретних умов, що склалися (ст. 88 Водного кодексу України), з урахуванням містобудівної документації (ст. 60 Земельного кодексу України). В останньому документі на цю тему – Постанові Кабміну України від 8.05.1996 р. №486 зі змінами і доповненнями, внесеними Постановою Кабміну України від 24.01.2002 р. №72 (тобто після введення в дію: Закону України „Про планування і забудову територій” (2000 р); Земельного кодексу України (2002 р.); ДБН „Про основи містобудування” (2000 р.); наказу Держбуду України від 05.12.2000 р. №273 „Про затвердження Положення про порядок надання дозволу на виконання будівельних робіт” та інших) – у п. 10 записано „на землях міст і селищ міського типу розмір водоохоронних зон, як і прибережних захисних смуг, встановлюється відповідно до існуючих на час встановлення водоохоронної зони конкретних умов забудови”. Слід врахувати, що згідно Закону України „Про планування і забудову територій” (ст.23), „забудова територій передбачає здійснення нового будівництва, реконструкцію, капітальний ремонт та інше (далі будівництво)”.

Отже в межах населеного пункту, згідно чинного законодавства, межі (розміри, ширину) ПЗС слід встановлювати з урахуванням конкретних умов, що склалися, відповідно до існуючих на час встановлення ВЗ конкретних умов забудови та з урахуванням містобудівної документації на здійснення нового будівництва, реконструкцію, капітальний ремонт та інше.

Поза межами населених пунктів ПЗС встановлюються вздовж урізу води у водних об’єктах (у межений період) в залежності від розмірів водних об’єктів (25, 50 і 100 м). При крутизні схилів ПЗС більше 3 градусів мінімальна ширина ПЗС подвоюється (ст.88 Водного і ст.60, п.2, Земельного кодексів України). Такий підхід до визначення розмірів ПЗС водних об’єктів, який можна назвати „геометричним”, суперечить призначенню ПЗС, задекларованому в цих же статтях 88 Водного і 60 Земельного кодексів України. Адже в періоди проходження повеней і паводків на природних водних об’єктах чи пропуску їх на штучних водних об’єктах відбувається підйом рівнів води, при якому, особливо на рівнинних водоймах і водотоках, ширина затоплюваних і підтоплюваних територій може в десятки разів перевищувати встановлені розміри ПЗС. При цьому, звичайно, забруднення і засмічення з затоплюваних і підтоплюваних територій буде потрапляти у водні об’єкти. У такому випадку, встановлені ПЗС втрачають значення природоохоронної території з режимом обмеженої господарської діяльності, який передбачено ст. 89 Водного і ст. 61 Земельного кодексів України.

Оскільки ні в чинному Водному, ні в Земельному кодексі України немає чіткої вказівки стосовно обмеження застосування так званого „геометричного” підходу тільки до земельних ділянок, розташованих поза межами населених пунктів, то на практиці при відведенні і впорядкуванні земель ПЗС на територіях населених пунктів також застосовується цей підхід, що є абсурдним і суперечить чинному законодавству. Більше того, в умовах значного антропогенного навантаження на водні об’єкти та їх ПЗС застосування „геометричного” підходу до визначення розмірів ПЗС водних об’єктів у населених пунктах обумовлює забруднення і засмічення водних об’єктів, оскільки для запобігання забрудненню та засміченню водних об’єктів встановлення ПЗС завширшки 100 м, чи навіть 200 м є явно недостатнім.

В кожному конкретному випадку встановлення ПЗС водних об’єктів як в населених пунктах, так і поза ними, необхідно розробляти комплекс водо- і берегоохоронних заходів: інженерне і біотехнічне впорядкування, берегоукріплення, захист від затоплення і підтоплення, перехоплення і очистку забруднених стоків, архітектурно-ландшафтне (в населених пунктах) і луго-лісомеліоративне (поза ними) облаштування прибережних територій в рамках проектно-технічної землевпорядної і містобудівної документації.

Саме такий підхід до встановлення не тільки ВЗ, а й ПЗС, було закладено в основи водного законодавства Української РСР, нормативні документи по впорядкуванню ВЗ і ПЗС водних об’єктів, на основі яких було розроблено і затверджено відповідні конкретні проекти ВЗ і ПЗС водних об’єктів України з урахуванням світового досвіду юридичного, науково-технічного та еколого-економічного обґрунтування природоохоронних заходів на водних об’єктах.

Застосування Водного, а потім Земельного кодексів України, як законів прямої дії, до встановлення розмірів і меж ПЗС водних об’єктів як в населених пунктах, так і поза ними, на основі „геометричного” підходу призвело до того, що розроблена раніше проектно-кошторисна документація по встановленню ВЗ і ПЗС водних об’єктів втратила свою чинність, оскільки не відповідала новому законодавству. Те ж саме трапилось із нормативно-методичними документами на розробку проектно-кошторисної документації по встановленню і впорядкуванню ВЗ і ПЗС водних об’єктів, а нові нормативно-методичні документи на базі чинного законодавства почали розроблятись лише останнім часом [1, 2].

Слід зразу ж зазначити, що вони розробляються на тій же юридично-правовій і науково-методичній базі, що і документи, підготовлені до 1995 року. Було також призупинено бюджетне фінансування заходів по науковому і методичному обґрунтуванню, проектуванню і встановленню ВЗ і ПЗС на водних об’єктах України. Натомість почалося інтенсивне освоєння прибережної території на основі хибних положень чинного водного і земельного законодавства, часто з їх порушеннями.

В кінцевому підсумку на сьогодні виникла проблема збереження водності водних об’єктів, забезпечення біорізноманіття в їх межах, захисту від забруднення і засмічення при одночасному забезпечені безпечного проживання населення на прибережних територіях. Нижче розглядаються шляхи подолання цієї науково-технічної, юридично-організаційної і водогосподарсько-екологічної проблеми.
Історія питання

Розгляд проблеми встановлення ВЗ і ПЗС водних об’єктів України та заходів по їх господарському освоєнню з дотриманням екосистемних підходів до природокористування і вимог чинного законодавства в галузі охорони навколишнього природного середовища, водно-земельних відносин потребує хоча б короткого історичного екскурсу. Парламентська Асамблея Ради Європи на своєму форумі за темою: „Вода як джерело достатку в суспільстві миру і регіонального розвитку”, що відбувався в 1998 р. в Страсбурзі (Франція), схвалила Страсбурзьку декларацію, яка визначила єдину європейську водогосподарську політику, виходячи з необхідності забезпечення сталого, екологічно збалансованого розвитку суспільства в ХХІ столітті. Адже саме так було постановлено завдання на конференції ООН з проблем навколишнього середовища (Ріо-де-Жанейро, 1992) в порядку денному на ХХІ століття. Рішення цієї Конференції схвалені Верховною Радою України. На спільному засіданні Європейського парламенту та Європейської Ради 23 жовтня 2000 року було схвалено Рамкову Водну Директиву, якою визначено спільні дії країн Євросоюзу та країн, що хочуть вступити до ЄС, у сфері водної політики до 2015 р.

Ідеї нової водної політики знайшли своє відображення в Законі України „Про загальнодержавну програму розвитку водного господарства” (2002 р.). Стратегічна мета цієї програми – забезпечення басейнової збалансованості розвитку водного господарства, охорони вод і відтворення водних ресурсів на основі узгодженості правових засад і управлінських дій суб’єктів водокористування за басейновим принципом.

Уже на першому етапі реалізації програми розвитку водного господарства (до 2006 року) передбачалось створення ВЗ і ПЗС насамперед на водних об’єктах, що є джерелами питного водопостачання і зазнають найбільшого антропогенного впливу, або мають велике природоохоронне чи рекреаційне значення. Одним з найважливіших водних об’єктів такого типу на Україні є каскад водосховищ Дніпровського каскаду.

Але, як показують оцінки екологічного стану дніпровських водосховищ, виконанні природоохоронні заходи не принесли бажаних результатів із-за прорахунків науково-технічного, організаційного, юридично-правового та інформаційного характеру [3]. В умовах триваючої економічної та екологічної кризи вихід із становища слід шукати в заходах, які при мінімальних затратах дадуть максимальний еколого-економічний ефект – дозволять підсилити процеси самовідновлення у водних екосистемах, запобігти забрудненню вод. Як свідчить аналіз світового досвіду [4, 5], одним з найефективніших серед цих заходів є встановлення ВЗ і ПЗС та водоохоронні обмеження на режим господарювання в їх межах. Особливе значення при цьому мають землі водного фонду, до яких згідно Водного (ст.4) і Земельного (ст.58, п.1) кодексів України відносяться і ПЗС.

В зв’язку з посиленням антропогенного впливу на водні об’єкти ще в 70-х роках минулого століття постала проблема обмеження і ліквідації забруднень, що надходять у водойми і водотоки з водозбірних басейнів. З метою вирішення цієї проблеми було розроблено науково-методичні основи виділення і впорядкування ВЗ водного об’єкту, як арени взаємодії і взаємовпливу водних мас і прибережної суші [4]. Зовнішня межа цієї зони є межею водного об’єкту як певної геосистеми, а внутрішньою межею є лінія урізу води в акваторії [4, 5].

На території ВЗ вводиться спеціальний режим природокористування, що виключає забруднення, замулення та засмічення вод, обмежує несприятливі фізико-географічні процеси. Водоохоронний режим поширюється не тільки на берегові території, а і на акваторію водних об’єктів. ВЗ є межею водної геосистеми і засобом її захисту від забруднення. З іншого боку, ВЗ сама є об’єктом охорони, зазнає найактивнішого антропогенного впливу.

У розвинутих країнах світу поширені уявлення про організацію берегових (прибережних) водоохоронних зон, як специфічного акваторіально-територіального об’єкту охорони. У ФРН, Франції, США виділяються берегові зони, якими виступають цінні ділянки морських узбереж, „незаймані мальовничі річки”, „проблемні ділянки середовища”. Виділення ВЗ (хоча цей термін і не вживається) проводиться в Канаді, Швеції, Австралії. Для вирішення проблеми охорони вод в США створена національна система „незайманих і мальовничих річок”, що охоплює понад 50 річкових систем. У Канаді створені „національні парки історичних заходів” на територіях, що прилягають до озер Онтаріо, Ері, узбережжя Атлантичного океану. В Австралії питання охорони якості води у водоймах вирішуються на рівні штатів, яким належать русла і береги річок, а особливо важливі водні об’єкти і прилеглі до них території оголошені урядом національними парками. У Швеції під охорону взято прибережну смугу водойм в їх підводних і надводних частинах, причому прибережні смуги розглядаються як особливий вид природних ресурсів.

Такі підходи до акваторіально-територіальних форм охорони водних об’єктів в цілому близькі до наших уявлень про ВЗ як об’єкт охорони, і одночасно, як засіб охорони вод. ВЗ, як об’єкт охорони, повинна забезпечувати ефективну народногосподарську діяльність в її межах і бути засобом захисту довкілля – саме в цьому полягає генеральний напрямок підходів до сталого екосистемного природокористування, викладений в Рамковій Водній Директиві ЄС і у Загальнодержавній програмі розвитку водного господарства України. Як засіб охорони від забруднення вод ВЗ повинна включати різноманітні споруди і заходи, водоохоронну регламентацію і оптимізацію господарської діяльності при умові забезпечення ефективного використання узбережних територій та акваторій. Отже, метою створення ВЗ є вибір оптимального з еколого-економічної точки зору комплексу споруд, водо- і берегоохоронних заходів та режимів господарської діяльності, які забезпечують раціональне використання і охорону водойм [4-6].

В межах ВЗ ще з кінця 70-х років виділяють прилеглу до акваторії прибережну захисну смугу, де процеси взаємодії водних мас і суші проявляються найбільш активно, а обмеження на режим господарювання більші, ніж у решті ВЗ. Зовнішні межі ВЗ і ПЗС водних об’єктів було запропоновано визначати за результатами вивчення, оцінки і прогнозу процесів затоплення, підтоплення та переробки берегів, гравітаційних, ерозійних та інших явищ [4, 5]. Рекомендувалось також враховувати при визначенні меж ВЗ і ПЗС обмеження на можливі шляхи попадання у водойми різного виду забруднень з прилеглих земель, межі лісонасаджень, зони санітарної охорони джерел питного водопостачання тощо [4, 5]. Принципи встановлення і впорядкування ВЗ і ПЗС було диференційовано для різних за типом і розмірами водних об’єктів і природно-територіальних комплексів [4].

Такі підходи до визначення меж ВЗ і ПЗС, які можна назвати, „генетичними”, у 70-80 роках минулого століття були закладені в нормативно-методичні документи [7, 9], що дало змогу вийти на прийняття інженерних рішень щодо проектування та будівництва ВЗ і ПЗС на водних об’єктах.

Встановлення ВЗ і ПЗС водних об’єктів у 80-90-х роках минулого століття стало чи не найголовнішим організаційним водоохоронним заходом, який при мінімальних затратах на його проведення давав максимальний ефект. Ці роботи були виконанні на всіх великих водосховищах Радянського Союзу і України в складі схем їх природно-технічного впорядкування.

Особливу роль в становленні науково-методичних підходів до впорядкування ВЗ і ПЗС водних об’єктів відіграли роботи, виконані у 1988-1999 роках на дніпровських водосховищах [3, 6]. В цей час були підготовлені проекти ВЗ і ПЗС на площі 80,8 тис.га на протязі 944 км берегової лінії. Проектні рішення було реалізовано на площі 14,6 тис.га. вздовж 121 км узбережжя дніпровських водосховищ. Було вивчено і узагальнено досвід науково-методичного обґрунтування, проектування і встановлення, впорядкування, експлуатації та моніторингу ВЗ і ПЗС на водних об’єктах [3], визначено перспективні напрямки подальшої роботи і запропоновано [3] першочергові заходи по встановленню ВЗ і ПЗС та їх інженерному і біотехнічному впорядкуванню до Національної програми оздоровлення басейну р. Дніпро (1997 р.) та Загальнодержавної програми розвитку водного господарства України (2002 р).


следующая страница >>