asyan.org
добавить свой файл
1
Правові аспекти проблем охорони видів Червоної книги України
Олексій Василюк, член ради НЕЦУ,

Наталія Шпег, юрисконсульт ЕПЛ
Червона книга України (ЧКУ) у повній мірі не працює як ефективний механізм охорони рідкісних та таких, що перебувають під загрозою зникнення видів. Наявні у статті 11 Закону України «Про Червону книгу України» заходи з охорони червонокнижних видів з низки причин не можуть бути в повній мірі реалізованими. Значну частину практичних проблем ЧКУ можна вирішити шляхом внесення відповідних змін до законодавства України.
Ця стаття є окресленням блоку взаємопов’язаних законодавчих проблем з охорони видів ЧКУ та недоробок, наявність яких не дозволяє перевести задачі охорони зникаючих видів у практичну площину.
Проблема 1. Необов’язковість надання статусу природно-заповідного фонду ділянкам поширення видів рослинного і тваринного світу, занесених до ЧКУ

Чинне природоохоронне законодавство регламентує пріоритетність створення об’єктів природно-заповідного фонду (надалі – ПЗФ) в місцях поширення видів ЧКУ, проте це положення має рекомендаційний характер і не є обов’язковим. Сама ж процедура створення ПЗФ (ст. 51-54 Закону України «Про ПЗФ», п. 1, 4 ч. 2 ст. 11 Закону України «Про ЧКУ») не передбачає обов’язковості заповідання територій перебування (зростання) або шляхів міграції об'єктів ЧКУ, у зв’язку з чим створення майбутнього об’єкту ПЗФ залежить переважно від особистої волі та свідомості землекористувача, на території якого знаходяться певні види ЧКУ, чи відповідного органу державної влади, який уповноважений приймати рішення про створення об’єкта ПЗФ. Механізми економічного та інших форм стимулювання землекористувачів не відпрацьовані і не діють. Аналогічно прямого обов’язку охорони видів ЧКУ на землекористувачів не покладено, і контроль за дотриманням цього не здійснюється.

Території ПЗФ займають біля 5,7% від площі України і переважно є дрібними за площею заказниками (більшість за кількістю) або національними природними парками (більшість за площею), що мають значні господарські та рекреаційні зони, в межах яких ведеться господарська діяльність, будівництво і рекреація, несумісні з охороною рідкісних видів. Об’єкти ПЗФ нерідко не відповідають потребам охорони зональної рослинності та місцевих раритетних видів. Так, більшість ПЗФ степової зони України включає штучні лісонасадження і садово-паркові утворення, замість цілинних степових ділянок. Додатково проблема полягає у відсутності будь-яких служб охорони червонокнижних видів в ПЗФ місцевого значення. Заходи з охорони видів ЧКУ відповідно також здійснювати в більшості ПЗФ нікому.

Таким чином, створення об’єктів ПЗФ не є достатньо дієвим механізмом охорони видів ЧКУ, хоча наразі і є єдиним доступним в Україні механізмом.
Проблема 2. Відсутність законодавчо закріплених вимог до способів охорони конкретних видів, занесених до ЧКУ
Система практичної охорони окремих видів ЧКУ в законодавстві не відпрацьована. Відповідно до статті 12 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадяни України зобов'язані берегти природу, охороняти, раціонально використовувати її багатства відповідно до вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Відповідно до статті 64 цього ж Закону охорона та відтворення об'єктів Червоної книги України забезпечуються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами, які є суб'єктами використання тваринного і рослинного світу відповідно до закону. Забезпечення охорони видів ЧКУ, яка включає біля 1500 видів живих організмів, належно не здійснюється, так як кожен з цих видів потребує індивідуальних заходів охорони, які не можуть бути застосовані до більшості інших видів. По відношенню ж до конкретних видів ЧКУ існують специфічні вимоги про особливості їхньої охорони лише у видових нарисах самої ЧКУ. Втім перелік вимог до охорони окремих видів ЧКУ не передбачений законодавством України, як і перелік конкретних обмежень господарської діяльності, необхідних для їхнього збереження. Тому особливі вимоги щодо охорони конкретних видів залишаються описаними у ЧКУ, втім не є обов’язковими до виконання.
Вважаємо, що в законодавство має бути введений перелік спеціальних вимог щодо охорони конкретних видів, що зазначені у ЧКУ та обов’язків фізичних і юридичних осіб держави через уповноважених нею органів їх виконувати.
Отож, запровадження умов охорони видів ЧКУ має здійснюватись дуже диференційовано, оскільки види ЧКУ є представниками різних біотопів та середовищ існування, піддаються негативним впливам в різні сезони та мають відмінні причини зменшення чисельності. Відповідно, поряд із загальними вимогами, повинні запроваджуватись і спеціальні вимоги до охорони кожного з видів, залежно від специфічних для конкретного виду загроз існування, умов зростання, режиму збереження та інших регіональних особливостей. Прикладом можуть слугувати 120 видів степових рослин, включених до ЧКУ, видові нариси яких зазначають необхідність заборонити заліснення територій1, на яких вони зростають, в той час як для інших видів таке обмеження не є необхідним.
Більшість можливих заходів охорони видів ЧКУ і, особливо в частині рослинного світу, є заходами із збереження середовища існування (наприклад, – зростання) видів. Така концепція, в разі запровадження дієвої системи заходів та вимог до охорони видів, суттєво наблизить національне законодавство про ЧКУ до низки міжнародних природоохоронних документів, таких як Європейська ландшафтна конвенція, Конвенція про дикі види флори і фауни та середовище існування у Європі (Бернська конвенція), а також до принципів сертифікації лісів за стандартами FSC. Такий підхід має важливе значення і для охорони рідкісних та зникаючих видів тварин, зокрема, в частині охорони місць розміщення нір, гнізд, колоній.
Проблема 3. Відсутність суб’єкта охорони видів ЧКУ, території поширення яких не віднесені до ПЗФ
Закон України «Про Червону книгу України» формально передбачає охорону червонокнижних видів, але не вказує механізм та суб’єкта його реалізації, згідно з чим така охорона має здійснюватись на практиці. Служба, яка б постійно здійснювала охорону видів ЧКУ, відсутня і важко уявна. Будь-які інші механізми також законодавством не передбачені. Результатом такої ситуації є повсюдне господарювання на природних територіях без врахування розміщення на них популяцій зникаючих видів та обмежень, пов’язаних з їхньою присутністю на території. Найкраще ситуацію може проілюструвати випадок із збільшенням лісистості в Україні. Відповідно до так званих регіональних норм лісистості, затверджених Наказом Держкомлісгоспу України від 29.12.2008 року № 371, в степовій зоні України наразі на первинно безлісих площах має бути додатково висаджено нових захисних лісонасаджень площею до 5% від площі України. Натомість, захисні лісонасадження створюються лише на деградованих і малопродуктивних землях.2 Такими землями, на жаль, формально вважаються балки і схили крутизною більше 5%, які в степовій зоні наразі складають практично весь обсяг наявних степових біотопів.3 Також лише ці землі є нерозпайованими і тому лише їх можна юридично передати під залісення. При цьому, в межах зазначених територій зосереджені популяції 30% всіх видів ЧКУ].4 Таким чином, в умовах відсутності інформації про наявність видів ЧКУ для кожної з ділянок, відсутності цільових коштів на залучення науковців для обстеження ділянок та з інших причин, територіальні органи Мінприроди України погоджують відведення степових ділянок під залісення, не враховуючи аспект біорізноманіття.
На іншому кінці спектру лісогосподарських робіт, при проведенні рубок, також відбувається ігнорування поширення видів ЧКУ. Рубки (втім, як і посадка лісу) здійснюються згідно із матеріалами лісовпорядкування. Стаття 46 Лісового кодексу України (ЛКУ) зобов’язує при лісовпорядкуванні враховувати поширення рідкісних видів. Проте ця вимога законодавства не виконується. Більше того, не зважаючи на передбачену в ЛКУ норму, наявні технологічні інструкції з лісовпорядкування взагалі не передбачають виявлення біорізноманіття. Так, «Технологічна інструкція по безперервному лісовпорядкуванню лісового фонду України» не містить жодного слова ні про виявлення, ні про врахування питання біорізноманіття або рідкісних видів. Крім того, нами досліджена й «Інструкція з впорядкування лісового фонду України. Частина перша. Польові роботи», яка також не містить згадок про біорізноманіття. Обидві інструкції затверджені лише наказами виробничого об’єднання «Укрдержліспроект». На думку керівництва Держлісагентства України, роботи щодо виявлення видів ЧКУ при проведенні лісовпорядних робіт можуть здійснюватись лише за умови їхнього спеціального фінансування з боку Мінприроди України. А залучення до цього науковців, окрім самих лісовпорядників, взагалі вважається недоцільним.
Таким чином, єдиним виходом з ситуації, коли неможливо створити спеціальний орган охорони видів ЧКУ, є покладення відповідальності із збереження і здійснення заходів з охорони видів ЧКУ на користувачів земельних ділянок, в межах яких такі види трапляються, шляхом запровадження спеціальних задокументованих вимог щодо охорони видів за кожним із користувачів. На відміну від будь-якого гіпотетичного органу, користувачі земельних ділянок дійсно охоплюють своєю діяльністю всю територію України. Відповідно до статті 11 ЗУ «Про Червону книгу України», користувачі земельних ділянок і без того відповідають за охорону видів. Разом з тим, дана вимога не виконується в більшості випадків по причині відсутності механізму документування місць виявлення видів (див. Проблема 4). Виправити цю ситуацію можна шляхом введення охоронних зобов’язань за аналогією з ПЗФ, коли за кожним з користувачів, на чиїх землях виявлені види ЧКУ, буде закріплено обов’язок їх охороняти згідно зі спеціальними вимогами до охорони видів, зазначеними в тексті ЧКУ. Користувач земельної ділянки є головним суб’єктом впливу на її рослинний і тваринний світ (у т.ч. види ЧКУ) і відповідно, введення в ЗУ «Про Червону книгу України» охоронних зобов’язань стане логічним і дієвим механізмом. Крім іншого, таке охоронне зобов’язання має бути обмежуючим чинником при зміні цільового призначення земельної ділянки та має успадковуватись новим користувачем при зміні землекористувача.
Проблема 4. Відсутність інвентаризації місць поширення видів ЧКУ
Наявні бази даних всеукраїнського масштабу (наприклад, Державний кадастр тваринного світу України та Державний кадастр рослинного світу України) збирають інформацію про поширення тваринного та рослинного світу, в тому числі видів ЧКУ з доступних їх укладачам джерел. При цьому, ці бази даних не є інвентаризацією, яка повинна бути не інформацією про те, де відомі пункти наявності видів, а навпаки – які види трапляються, в які періоди року для кожної з ділянок. Такі роботи не є поки здійсненними в уявному майбутньому. Крім того, наявні кадастри не пов’язані з Державним земельним кадастром і тому не оперують поняттям «земельна ділянка» та конкретними межами таких ділянок з їх географічною прив’язкою. Не зважаючи на те, що Державний кадастр тваринного світу України та Державний кадастр рослинного світу України є основою для ведення ЧКУ. Повного узагальнення відомостей про поширення видів ЧКУ та механізму верифікації таких даних на предмет достовірності, правильності визначення та часової (у т.ч. сезонної) об’єктивності не існує.
Прикладом може слугувати ситуація, коли в 2008 р. на території НПП «Гомільшанські ліси» розпочалось будівництво на ділянці зростання гладіолусу тонкого та рябчика руського. Працівниками НПП була обрахована кількість рослин та складено відповідний акт, завдяки якому будівельні роботи були зупинені, проте відсутність можливості визначити, скільки рослин вже було засипано ґрунтом, не дозволила стягнути відповідну суму збитків з порушника.
Вирішення цієї проблеми стане можливим в разі інтеграції профільних ресурсних та тематичних кадастрів до Державного земельного кадастру, що дозволить чітко ідентифікувати земельні ділянки, про які йдеться у кадастрах, та достовірно виявляти їхніх землекористувачів.
Проблема 5. Відсутність механізму документування місць поширення видів ЧКУ
ЧКУ є єдиним охоронним списком в Україні, згідно з яким передбачені санкції за нанесення шкоди видам. Проте не існує процедури виявлення та фіксування наявності таких видів, згідно з чим можна було б здійснювати передбачені санкції.

Запровадити таке виявлення доцільно лише на етапі погодження можливих негативних впливів. Така позиція викликана: а) неможливістю оперативно інвентаризувати всю територію України на предмет поширення видів ЧКУ; б) динамічністю біорізноманіття, відповідно до чого види поширюються, змінюють локалізацію та переміщуються по території України; в) об’єктивною раціональністю інвентаризувати першочергово ділянки, на яких заплановані негативні впливи. Вважаємо, що необхідним є введення процедури виявлення видів ЧКУ на етапі погодження органами Мінприроди України документації щодо землевідведення, надання ділянок у користування або продажу, зміни їхнього цільового призначення, будівництв та погодження інших заходів і дій, що можуть негативно вплинути на види ЧКУ, наприклад, створення лісових культур, рубки, матеріали лісовпорядкування.Такий варіант є найбільш раціональним, оскільки обстеженню підлягатимуть лише ті ділянки, де очікується негативний вплив на гіпотетично присутні на них види ЧКУ. Особливості регламенту роботи та формування складу служби, яка здійснювала б такі роботи, поки не відпрацьовані.
Проблема 6. Проблема охорони рідкісних видів або таких, які побувають під загрозою зникнення, але не занесені до ЧКУ
Відповідно до статті 30 Закону України «Про рослинний світ» види рослин, які не занесені до Червоної книги України, але є рідкісними або такими, що перебувають під загрозою зникнення на території Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, можуть заноситися до Переліку видів рослин, що підлягають особливій охороні на цих територіях. Перелік та Положення про нього затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Відповідно до пункту 3 статті 44 Закону України «Про тваринний світ» види тварин, які не занесені до Червоної книги України, але мають особливу наукову, природоохоронну та іншу цінність, за рішенням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів заносяться до переліків видів тварин, що підлягають особливій охороні.
Види, які затверджуються регіональними переліками, не входить у ЧКУ, а тому на них не поширюється правовий режим охорони видів ЧКУ. Тому питання охорони видів, закріплених у регіональних списках, потребує детального врегулювання чинним законодавством України. Також необхідно врегулювати порядок віднесення цих видів до регіональних переліків, особливості збереження, використання і відтворення та відповідальності за правопорушення у цій сфері.
Врегулювання цих питань щодо тваринного світу належить до відання Мінприроди згідно пункту 4 статті 44 Закону України «Про тваринний світ», а саме: «Визначення видів і встановлення порядку охорони, використання і відтворення тварин, занесених до зазначених переліків, здійснюються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів з урахуванням науково обґрунтованих експертних висновків».
Оскільки існує об’єктивна потреба прирівняти охоронний режим регіонально рідкісних видів в межах конкретних областей до режиму охорони ЧКУ, на нашу думку, дане питання повинне бути врегульоване в рамках Закону України «Про Червону книгу України». З огляду на систему категорій «червонокнижних» видів, що передбачена в чинному Законі України «Про Червону книгу України», регіонально рідкісні види, що включені до регіональних переліків в областях, доцільно прирівняти в цих областях до категорії «рідкісний» ЧКУ із запровадженням відповідних стягнень за знищення таких видів та пошкодження середовища їхнього існування.
У разі реалізації розкритого вище задуму запровадження виявлення, документування поширення видів ЧКУ може бути застосовано до земельних ділянок та оформлення на них охоронних зобов’язань, зробить можливим практичне втілення задач ЧКУ. Виходячи з аналізу правових аспектів проблем охорони видів Червоної книги України, автори подають нижче свої пропозиції про внесення змін до Закону України «Про Червону книгу України»
Проект Закону України

«Про внесення змін до Закону України «Про Червону книгу України».
Верховна Рада України постановляє:

1.Внести до Закону України «Про Червону книгу України» такі зміни:
1. Частину 1 статті 11 після слів „громадянами” доповнити словами „а також власниками та користувачами земельних ділянок, в межах яких перебувають об’єкти тваринного і рослинного світу, включені до Червоної книги України” та подати частину у новій редакції:

Стаття 11. Забезпечення охорони та відтворення об'єктів Червоної книги України
Охорона та відтворення об'єктів Червоної книги України забезпечуються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями, які є суб'єктами використання тваринного і рослинного світу, громадянами а також власниками та користувачами земельних ділянок, в межах яких перебувають об’єкти тваринного і рослинного світу, включені до Червоної книги України відповідно до закону.
2. Після статті 11 додати нову статтю 11-1 такого змісту:

Стаття 11-1 Базові, індивідуальні та спеціальні вимоги до охорони видів Червоної книги України.

Охорона об’єктів Червоної книги України здійснюється відповідно до загальних, індивідуальних та спеціальних вимог. Загальні вимоги щодо охорони об’єктів Червоної книги України визначені статтею 11 цього Закону.
Індивідуальні вимоги щодо охорони об’єктів Червоної книги України – це система заходів, що розробляється для кожного з видів Червоної книги індивідуально. Індивідуальні вимоги містяться у видових нарисах друкованого видання Червоної книги України.
Спеціальні вимоги до охорони об’єктів Червоної книги України можуть вводитись спеціальними актами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та його територіальними підрозділами на основі відповідного наукового обґрунтування.
3. Після ст.11-1 Закону додати нову статтю 11-2 такого змісту:
Стаття 11-1. Регіональні переліки видів флори та фауни
Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні обласні, Київська та Севастопольська міські ради затверджують регіональні переліки видів флори та фауни , що знаходяться під охороною в межах області за подання Державних управлінь охорони навколишнього природного середовища у областях, містах Києві та Севастополі та Республіканського комітету охорони навколишнього природного середовища у АР Крим.
Правовий режим видів, включених у регіональні переліки прирівнюється до правового режиму об’єктів Червоної книги України.

Центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища узагальнює списки регіональних переліків видів та видає звіт про стан їхньої охорони.
4. Після статті 15 додати нову статтю 15-1 такого змісту:

Стаття 15-1 Виявлення та документування видів, що занесені в Червону книгу України.

З метою запровадження охорони видів, занесених до Червоної книги України, здійснюється їх виявлення та документування.

Порядок виявлення видів рослинного та тваринного світу Червоної книги України, затверджується центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.
Об’єкти Червоної книги України передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам органами центрального органу виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища з оформленням оформленням зобов'язання.
Порядок оформлення та видачі охоронного зобов’язання затверджується центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.


1 Червона книга України. Рослинний світ / За ред. Я.П. Дідуха – К.: Глобалконсалтинг, 2009. – 912 с.


2 Василюк О. Лісорозведення у степовій зоні України: реалії, обмеження, загрози // Екологія. Право. Людина. № 4-5. – 2009. – С..35-48.

3 Там само.

4 Лист Державного комітету лісового господарства України №02-07/691 від 26.02.2010 р. «Щодо процедури лісовпорядкування»