asyan.org
добавить свой файл
1
Мартинюк Роман Станіславович
Форма правління в Україні: політико-правовий аналіз
The special features of the form of government organization in the present-day Ukraine and the prospects for its development are analyzed in this scientific article.
Безпосереднім виявом принципу поділу влади є форма правління. Поняття форми правління має два аспекти: формальний і фактичний або правовий і політичний, які звичайно хоча б частково не співпадають. Форма правління в юридичному відношенні – це її правова модель, сконструйована в законодавстві (насамперед на рівні конституції) відповідної держави, у той час як форма правління в політичному аспекті – це фактичний результат розвитку політичного процесу, наслідок реальної взаємодії вищих органів державної влади між собою в рамках принципів поділу функцій державної влади та її єдності.

Потреба точно встановити співвідношення між юридичним і політичним аспектами форми правління в Україні зумовлює необхідність здійснити характеристику механізму державної влади на основі змісту правових актів, насамперед Основного Закону України [9, 45] та співставити отримані дані з політичними реаліями.

Основний Закон України у ст. 5 встановлює, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Таким чином, влада народу, як цілісна і єдина за своїм змістом влада, реалізується через її законодавчу, виконавчу і судову гілки (ст. 6). Формулювання ст. 6 Конституції, яке наголошує, що “державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову”, по суті, встановлює баланс влад, який означає, що кожна з гілок влади має рівний щодо будь-якої іншої правовий статус і водночас є самостійною у процесі їх взаємодії.

Загальні засади поділу функцій влади, проголошені у ст. 6 Конституції України, реалізуються і конкретизуються в її нормах, які визначають статус і компетенцію Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та судів. Аналіз змісту конституційних норм свідчить, що вони лише в цілому створюють умови для конструктивної взаємодії різних гілок влади [17, 8]. Ст. 6 Конституції України також вказує, що “органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України”. Фактично дане конституційне положення закріплює дію системи стримувань і противаг, оскільки механізмом, який закріплює баланс влад, є комплекс відповідних функцій та повноважень. Це означає, що кожна з гілок влади не може виходити за межі своєї компетенції і втручатися у сферу діяльності іншої.

У відповідних статтях Конституції України органи державної влади визначаються як органи законодавчої, виконавчої чи судової влади. Так, відповідно до ст. 75 Конституції єдиним органом законодавчої влади в Україні є Парламент – Верховна Рада України; ст. 102 визначає Президента України главою держави; згідно ст. 113 Конституції Кабінет Міністрів України є найвищим органом у системі виконавчих органів влади і т. д. Основний Закон у відповідних розділах закріплює компетенцію державних органів: Верховної Ради України (Розділ IV), Президента України (Розділ V), Кабінету Міністрів України (Розділ VI), органів суду і прокуратури (Розділ VII, VIII), Конституційного Суду України (Розділ XII) та ін.

Аналіз відповідних положень чинної Конституції нашої держави свідчить, що в Україні запроваджена змішана форма державного правління, близька до французької моделі, проте з деякими відмінностями.

Попри той факт, що дану форму в її багатоваріантності сприйнято в усіх країнах-членах СНД, в Україні, де чинний Основний Закон був прийнятий у ситуації гострого протистояння президентської й законодавчої влад і де зберігаються умови триваючої незавершеності первісної інституціалізації державного механізму, виникають певні невизначеності щодо правового статусу тих чи інших органів влади і їх ролі в загальній системі стримувань і противаг.

Чинна Конституція сприйняла модель поділу функцій влади, запропоновану Конституційним Договором 1995 р. Фактично Конституція України запровадила президентсько-парламентарну форму правління [3, 22], з досить вагомими повноваженнями Президента України в різних сферах, зокрема у виконавчій та законодавчій. Ця точка зору в теоретичному аспекті залишається дискусійною, однак попередній досвід державно-правової практики в Україні довів істинність твердження про президентсько-парламентарну версію форми правління [1, 24].

Змішана форма правління, з точки зору швидкого й рішучого реформування суспільних відносин не є надто ефективною в умовах, коли суспільство є політично неоднорідним і ця неоднорідність знаходить своє відображення у вищих владних структурах. Але змішана форма правління, яка функціонує в Україні, є виправданою [12, 66-75] хоча б у тому відношенні, що вона встановлює таку динамічно змінну форму правління, яка визначається фактичною розстановкою політичних сил і реальним політичним процесом [11, 12]; вона довела свою життєздатність завдяки встановленій відносній рівновазі між законодавчою владою і владою Президента України. Тому хоча співробітництво різних гілок влади в сучасній Україні вирішальною мірою залежить не від формальних конституційних механізмів, а від політичної волі, не має підстав піддавати сумніву факт здійснення самого принципу поділу влади. Тому висновок про кризу в цілому принципу поділу влади в Україні був би некоректним. При цьому необхідно вказати на недостатню ефективність механізмів стримувань і противаг, зумовлених змодельованою в Основному Законі України формою правління [4, 20], відсутністю на рівні Основного Закону України належного нормативного механізму дотримання принципу єдності державної влади, теоретичними постулатами, конкретними політичними умовами здійснення влади в Україні, що дає підставу говорити про окремі елементи кризи діючої системи поділу функцій влади.

Конституції більшості держав зі змішаною формою правління припускають можливість своєрідного дрейфу форми правління в межах змін співвідношення владних повноважень між президентом і прем’єр-міністром. Так, у змішаній Французькій Республіці, у залежності від того, співпадає чи ні партійна приналежність парламентської більшості і президента, форма правління може змінюватись від напівпарламентарної до напівпрезидентської [8, 100]. Зазначена властивість конституцій змішаних республік обумовлена невизначеністю і надмірною узагальненістю окремих конституційних положень щодо виконавчої влади. Як наслідок, важливою правовою характеристикою республік зі змішаними формами правління є існування біцефальної виконавчої влади, носіями якої виступають одночасно президент і уряд. До згаданих конституцій слід віднести й Коснтитуцію України. Така якість Основного Закону не може сприйматись однозначно, оскільки принцип одноосібного керівництва, який за відповідних обставин може здійснюватись Президентом України у виконавчій сфері, може відігравати важливу стабілізуючу роль в умовах перехідного суспільства. Як результат, статус Президента України і Прем’єр-міністра може змінюватися залежно від суспільно-політичних обставин, що складатимуться у певний момент, і навіть від авторитету політиків, які займатимуть відповідні пости і посади.

При запровадженні в Україні змішаної форми правління не було враховано те, що така форма правління не створює вагомої переваги ні Президенту України, ні Парламенту, що вона призводить до утворення нетривкої й відносної рівноваги між ними, за якої жодна із сторін не має вирішальних повноважень [5, 34]. Фактично в чинній Конституції України був закріплений механізм протистояння президентської та парламентської гілок влади, що й визнали Парламент та Президент України [7, 3]. У результаті такої рівноваги виявляється неможливим здійснити масштабні політико-економічні зміни за ініціативою лише однієї сторони без блокування їх іншою стороною.

На жаль Конституція України не містить ретельно відпрацьованого механізму вирішення протиріч і розбіжностей між окремими гілками влади, механізму їх узгодженого функціонування [2, 9-10], а тому не може дати відповіді на всі питання, які постають у процесі здійснення влади. Вироблення зазначеного механізму залишається актуальним завданням політичної і правової наук. У зазначеному аспекті автору видається особливо важливим внесення в найближчій перспективі поправок і доповнень до Основного Закону, які б нормативно оформили таку систему, таку структуру механізму влади, за якої баланс влади був би чітко розподілений і кожна гілка влади мала б нормативно визначені можливості для взаємного контролю.

Динаміка політичного процесу в останнє десятиріччя обумовила суттєву корекцію співвідношення владних повноважень окремих структур державного механізму на рівні його вищих ланок, що об’єктивно потребує внесення відповідних змін у текст Основного Закону. Необхідність у таких поправках до Основного Закону України стала очевидною.

Звертаючись до питання про розвиток форми правління в сучасній Україні і можливості запровадження в Україні президентської республіки, необхідно зазначити, що хоча в національному фаховому середовищі висловлюються судження про доцільність такого переходу й аргументуються переваги президентської республіки [11, 49], шлях реформування форми правління в Україні в напрямку переходу до президентської республіки є безперспективним. Взагалі президентське правління негативно позначається на функціонуванні державного механізму. За винятком США, всі інші системи президентського правління слабкі – вони регулярно стають жертвою переворотів і потрясінь [16, 82]. Спроби повторити цю модель, яка сприймалась як ключ до формули успіху, ніде не призвели до бажаного результату, найчастіше всього – до деградації, громадянських воєн і т. д. Президентська форма правління потенційно небезпечна для демократії [16, 89]; саме тому від неї у повоєнний період відмовились у Європі. Той факт, що у США ця форма правління не призводить до скочування державності до авторитаризму знаходить пояснення в тому, що для успішного функціонування президентської форми правління необхідний надто широкий набір компонентів, і він присутній лише в політичній системі цієї країни [8, 98].

Стосовно ефективності змішаної форми правління в її парламентарно-президентському різновиді в сучасній Україні, з огляду на реалії політичного процесу, слід вказати, що запровадження в Україні парламентарно-президентської форми правління супроводжуватиметься суттєвими труднощами, оскільки така форма правління, як “правління партій”, може реально функціонувати лише за умов існування сформованої і стабільної партійної системи [18, 112], а точніше, як зазначає Дж. Сарторі, парламентсько-пристосованих партій [16, 89] та, відповідно, наявності усталеної партійно-політичної структури Парламенту [20, 217]. Повноцінний парламентаризм утверджується лише за наявності сильних центристських партій [15, 14]. Тим більше неможливий перехід України до парламентарної республіки. Класична форма парламентаризму (на зразок Четвертої Французької республіки 1946-1958 рр. чи сучасної Німеччини) є неможливою в політично неструктурованому суспільстві, де несформована відповідна партійна система, яка б уможливила створення стабільної парламентської більшості, і яка б, у свою чергу, формувала уряд, спроможний ефективно розв’язувати комплекс завдань, пов’язаних із необхідністю здійснення системних перетворень у суспільстві та державі. Між тим партійна система сучасної України не передбачає на даному етапі утвердження реального парламентаризму. Більшість політичних партій в Україні – нечисельні, не мають широкої соціальної бази [6, 36] (соціологічні дані свідчать, що жодна з політичних партій і сил, як провладних так опозиційних, не користуються підтримкою переважної більшості громадян [19, 69]), не справляють серйозного впливу на політичне життя України і повноцінно не виконують належних їм, як політичним партіям, функцій [10, 76]. За цієї умови перекладання на Парламент України надмірних повноважень при його реальній неспроможності їх виконання може скомпрометувати саму ідею парламентаризму. Стає очевидним, що перехід до змішаної парламентарно-президентської форми правління в Україні і нової моделі взаємовідносин між законодавчою й виконавчою гілками влади безпосередньо залежатиме від реформування партійної системи України: формування небагатьох потужних центристських партій [14, 64].


  1. Агафонов В. Правовий статус Президента України // Право України. – 2000. – № 9. – 139 c.

  2. Василюк С. Теорія поділу влади і судова влада в Україні // Право України. – 2002. – № 5. – 155 c.

  3. Висновок щодо трьох проектів законів про внесення змін до Конституції України. Прийнятий Венеціанською Комісією на її 57-му пленарному засіданні (Венеція, 12-13 грудня 2003 р.) // Конституційна реформа: експертний аналіз. – Х.: Фоліо, 2004. – 184 с.

  4. Добродумов Н. Про реформу політичної системи України // Право України. – 2003. – № 5. – 155 c.

  5. Долежан В., Василюк С. Реформа державної влади: шляхи і варіанти реалізації // Право України. – 2002. – № 12. – 182 c.

  6. Долежан В., Василюк С. Оновлення виборчого законодавства: на користь чи на шкоду? // Право України. – 2001. – № 3. – 147 c.

  7. Звернення Президента України Л. Кучми з нагоди підписання Указу про винесення на всенародне обговорення проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України” // Україна. Закони. Проект Закону України “Про внесення змін до Конституції України”: На всенародне обговорення. – К.: Преса України, 2003. – 80 с.

  8. Золотарев В. Конституционная реформа и ее последствия // Конституційна реформа: експертний аналіз. – Х.: Фоліо, 2004. – 184 с.

  9. Кампо В. Проблеми еволюції урядової влади // Українське право. – 1995. – Число 1 (2). – 205 с.

  10. Ковальчук В. Проблеми формування багатопартійної системи в Україні: конституційно-правовий аспект // Наукові записки. Серія “Право”. – Острог, 2000. – Випуск 1. – 455 c.

  11. Колодій А. Особливості перехідного періоду і вибір демократичних інститутів в Україні // Політичний процес в Україні. – Л.: ПАІС, 1998. – 191 c.

  12. Кресіна І., Перегуда С. До питання про законодавче забезпечення політичної реформи // Право України. – 2003. – № 3. – 171 c.

  13. Медведчук В. Адміністративна реформа як засіб вдосконалення державного управління // Вісник Академії правових наук України. – 1998. – № 2. – 251 с.

  14. Пахарєв А. Перспективи української багатопартійності у контексті можливих змін в організації влади // Політичний менеджмент. – 2003. – № 2. – 179 c.

  15. Петренко Є. Причини та умови формування постійно діючої парламентської більшості: політико-ідеологічні аспекти // Формування парламентської більшості: стан, проблеми, перспективи. Матеріали круглого столу. – К.: Юридична книга, 2000. – 110 c.

  16. Сарторі Джованні. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів. – К.: АртЕк, 2001. – 211 с.

  17. Скомороха В. Окремі питання поділу влади і юрисдикція Конституційного Суду України // Право України. – 1998. – № 5. – 143 c.

  18. Скомороха В. Парламентаризм та конституційна юстиція в Україні: теорія і практика // Правова держава: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. – 2002. – Випуск 13. – 583 с.

  19. Угрин Л. Інститут політичної опозиції в Україні: проблеми виникнення та становлення // Політичний процес в Україні. – Л.: ПАІС, 1998. – 179 с.

  20. Юдин Д. Политические партии и право в современном государстве. – М.: Форум. – ИНФРА. М, 1998. – 283 с.