asyan.org
добавить свой файл
  1 2 3 ... 68 69

(за час з 1980 року)........................................................................ 661

ПЕРЕДМОВА

Суспільна роль виконавчої влади серед гілок .державної влади визначається тим, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом управлінської діяльності держави, яка найчастіше ідентифікується з поняттям "державне управління".

За роки незалежності України поки що не задалося побудувати функціонально достатню та структурно несуперечливу систему виконавчої влади. І це виявляється у недосконалості багатьох складових елементів механізму державного управління.

Подоланню багатьох недоліків у сфері виконавчої влади має сприяти здійснення адміністративної реформи, її метою є поетапне створення на наукових принципах ефективнішої і де-мократичнішої системи державного управління, яка має бути достатньо прозорою для громадськості, а витрати на її утримання були б адекватними фінансово-економічному стану держави. Дедалі стає все більш очевидним, що без повноцінної адміністративної реформи в Україні неможливі; системне і результативне проведення інших реформ, насамперед економічних і соціальних.

Тривалий час багато хто з вітчизняних дослідників доводив, що послідовне й глибоке реформування виконавчої влади, державного управління неможливе без наукової моделі, без певної наукової концепції. На сьогодні такса перешкоди в Україні немає, оскільки відповідна Концепція підготовлена створеною Президентом України у 1997 р. Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. До речі, Концепція адміністративної реформи в Україні на час її офіційного визнання в 1998 р. була єдиною в країнах СНД.

10 ПЕРЕДМОВА

Отже, суттєвою особливістю адміністративної реформи в нашій країні є те, що з самого початку була зроблена спроба поставити її проведення на дійсно наукову основу.

Разом з тим варто нагадати, що на той час серйозних науково-правових напрацювань стосовно змісту, напрямів та шляхів реформування в адміністративній сфері практично не було. Адже в минулі роки юридична наука, за радянською традицією, обмежувалася формальним описуванням та компліментарним коментуванням подій, що відбувалися в державному апараті, особливо коли питання торкалися вищих ешелонів влади. Інакше кажучи, українська правова наука (як, втім, й інші суспільні науки) не була достатньо готова до методологічного обгрунтування глибоких сутнісних перетворень у системі виконавчої влади.

Та й нині, на жаль, наука поки що незадовільно виконує функцію об'єктивного і незалежного спостерігача й експерта стосовно процесів адміністративного реформування. Наприклад, ще й досі майже немає спеціальних наукових праць, присвячених критичному аналізу важливих аспектів Концепції адміністративної реформи та практики її впровадження. Як поодинокі винятки, що тільки підтверджують правило, можна навести науково-публіцистичну книгу Голови Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи Л.М. Кравчука "Держава і влада: досвід адміністративної реформи в Україні" (К, 2001. - 190 с.) та деякі розділи узагальнюючого видання Інституту держави і права ім. В.М-. Корецького НАН України "Державотворення і правотворення в Україні" (К., 2001. - 656 с.).

Що ж стосується спеціалізованих науково-юридичних джерел, то тут цілеспрямована увага власне питанням адміністративної реформи приділяється лише в публікаціях започаткованого у 1999 р. Інститутом держави і права спільно з членами Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи циклу наукових доповідей "Проблеми адміністративної реформи та реформи адміністративного права України". Зокрема, на цей час видані такі наукові доповіді: "Наукові засади вирішення організаційно-правових проблем адміністративної реформи в Україні" (К., 1999. - 48 с.); "Державне управління та адміністративне право: актуальні проблеми реформування" (К., 1999. — 52 с.); "Наукові засади реформування державної служби в Україні" (К., 2000. - 56 с.); "Державний контроль у сфері виконавчої влади" (К., 2000. - 60 с.); "Відповідальність у державному управлінні та адміністративне право" (К., 2001. - 70 с.).

З огляду на незадовільний у цілому стан теоретичного супроводження адміністративної реформи потрібний постійний науковий моніторинг ходу, глибини і наслідків впровадження Концепції

В.Б. Авер 'янов 11

адміністративної реформи. Його основу має становити проведення системної науково-аналітичної оцінки того, що зроблено, і на цій підставі — виявлення обгрунтованості і корисності самих концептуальних ідей, мети і завдань. У тому числі важливою складовою сучасного наукового моніторингу стану реалізації згаданої Концепції слід вважати здійснення регулярного перегляду її змістовного наповнення та основних ідей і конкретних напрямів, шляхів і засобів їх впровадження з метою уточнення, а за необхідності — доповнення і навіть оновлення її положень. Адже за минулих майже чотири роки проведення адміністративної реформи відбулась досить значна, так би мовити, "експлуатація" творчого, ідейного потенціалу Концепції, і цей ресурс на сьогодні істотно вичерпався.

Вагома роль у поступовому оновленні концептуального забезпечення адміністративної реформи належить правовій науці. Причому головне місце тут належить науці адміністративного права, яка включає до свого предмета організаційно-правові аспекти так званої теорії державного управління, що є комплексною, міждисциплінарною галуззю знань. Відтак, лише в конструктивному поєднанні здобутків адміністративно-правової науки з результатами деяких інших юридичних, а також і неюридичних досліджень проблематики виконавчої влади і державного управління можливий реальний прогрес у покращенні концептуальних засад адміністративної реформи в Україні.

Враховуючи наведені обставини, автори пропонованої книги мали на меті як узагальнити новітні досягнення українських і зарубіжних науковців, так і в міру своїх можливостей розширити та поглибити фундаментальні дослідження проблем організації, функціонування та правового регулювання виконавчої влади, державного управління. Значна увага приділена аналізу закономірностей і особливостей розвитку та реформування таких найвагоміших інститутів виконавчої влади, як: правовий статус людини у сфері виконавчої влади; органи виконавчої влади, їх функції та компетенція; державна служба; адміністративні процедури й адміністративні договори; адміністративно-правові режими і надання управлінських послуг; контроль у державному управлінні; дисципліна і відповідальність у державному апараті.

Особливий наголос у книзі зроблено на постановці та розв'язанні завдань реформування українського адміністративного права, створення нової доктринальної моделі адміністративного праворозуміння, яка була б орієнтована на запровадження принципу верховенства права, послідовну гармонізацію з європейськими принципами і стандартами адміністративного права.

Як вирішальна проводиться теза про те, що, на противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право має

12 ПЕРЕДМОВА

розглядатися як засіб забезпечення належної реалізації' та дієвого захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері виконавчої влади. Доводиться, що в основу сучасного реформування українського адміністративного права має бути покладено передбачений Конституцією України принцип верховенства права, котрий означає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, їх пріоритетність перед усіма іїшгами цшностя-ми демократичної, соціальної, правової держави.

Такий підхід обумовлює необхідність правильного визначення пріоритетів у процесі здійсненяя адміністративної реформи. Суть проблеми в тому, щоб розв'язання завдань структурно-функціональних реорганізаБ,ій і проходження державної служби в органах виконавчої влади було органічно поєднане із завданнями поглиблення демократизації державного управління.

Більше топ), всупереч протилежним поглядам багатьох фахівців, слід утверджувати думку про те, що, зрештою, аспекти раціоналізації державного управлшня мають бути підпорядковані аспектам його демократизації і гуманізації. Адже за своєю суттю адміністративна реформа означає наближення апарату виконавчої влади до потреб суспільства й кожної окремої лкдини і створення такої системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної, правової держави із соціальне орієнтованою ринковою економікою.

На жаль, саме в цьому демократичному "вимірі" здійснення адміністративної реформи зустрічає найбільше перешкод і потребує найбільшої підтримки, в тому числі і доктринальної. І це не дивно, оскільки складність справи полягає в тому, щоб замість домінуючої дотепер ідеології "панування" держави над людиною на справі впроваджувати протилежну - ідеологію "служіння" держави інтересам людини.

Мета "служіння" держави інтересам людини, хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи, але поки що не стала пануючою ані в свідомості державних службовців, ані в практичній діяльності органів виконавчої влади. Це дуже важке завдання, оскільки потребує якісно нового погляду на сутність та функціональну орієнтацію виюнавчої влади.

ВІфішальна роль у правовому забезпеченні такої зміни належить адміністративному праву, яке є необхідною умовою і засобом функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Але українське адміністративне право поки що не здатне достатньою мірою відповісти на цей "виклик часу". Важливо й те, що фактично роль цієї галузі права залишається істотно деформованою.

В.Б. Авер 'янов 13

З огляду на це адміністративне право потребує суттєвого і комплексного реформування. І вирішальне завдання такого реформування полягає не в тому, щоб просто поішасти ідеї верховенства права в основу наукового тлумачення суспільної ролі адміністративного права, а в тому, щоб ці ідеї були фактично реалізовані у ключових напрямах його реформування, сприяючи при цьому його гармонізації з європейськими принципами адміністративного права.

Найпомітніша особливість сучасної "європейська традиції" у розвитку вітчизняного адміністративного права полягає тому, що у демократичному суспільстві увага держави щодо вирішення проблеми прав людини акцентується не стільюі на захисті порушених прав, скільки на утвердженні пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами. В пропонованій книзі обґрунтовується, що саме такою і має бути нова орієнтація національного адміністративного права. І саме через це автори значну увагу приділили узагальненню європейського досвіду організації виконавчої влади і трансформацій адміністративно-правових систем.

Виконання багатоаспектних завдань дослідження обумовило залучення до авторського колективу, поряд з переважною участю вче-них-адміністративістів і управлінців, також окремих провідних дослідників проблематики загальної теорії держави і права, конституційного права, судоустрою і судочинства.

Ця книга продовжує серію наукових видань "Адміністративно-правова реформа в Україні", підготовка якої здійснюється творчим колективом дослідників на базі відділу проблем державного управління та адміністративного права ІДП ім. В.М.Корецького НАН України і була розпочата монографіями: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Юрінком Інтер, 1998. — 432 с.; Державна служба: оргатзаційно-правові основи і шляхи розвитку / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К.: Ін-Юре, 1999. — 272 с.

Книгу підготували: В.Б. Авер'янов (керівник авторського колективу) — передмова; розд. І, гл. 1,2; розд. II, гл. 1; розд. IV, гл. 1; розд. VI, гл. 1,2; розд. VII, гл. 1, 4, післямова; О.Ф.Андрійко — розд. VII, гл. 4; розд. X, гл. 1,2; Н.В.Кпіма — розд. XIII, гл. 2,4; Л.Є.Кисіль — розд. IV, гл. 5 (співавтор О.Д. Крупчан); розд. VII, гл. 3; В.Л. Коваленко — розд. VHI, гл. 3; розд. IX, гл. 1,2,4,5; Д.МЛук'янець — розд. X, гл. 4 (співавтор О.Д.Крупчан); розд. XII, гл. 1,2,3,4; ВЛ.Наумов — розд. V, гл. 6; В.І.Полюхович — розд. V, гл. 1; В.І.Борденюк — розд. І, гл. 4; розд. X, гл. 5; В. М.Шаповал — розд. І, гл. З (співавтор В.П.Єрмолін); розд. II, гл. 2; розд. Ш, гл. 1,2,3 (співавтор В.П.Єрмолін); розд. V, гл. 5; Ю.П.Битяк — розд. II, гл. 5;

14

ПЕРЕДМОВА

С.В.Ківалов — розд. XI, гл. 1; М.П.Орзіх — розд. XI, га. 2; В.М.Га-ращук — розд. X, гл. 3; В.С.СІсфанкж — розд. V, га. 4; розд. XI. гл. 4; а.т.комзюк — розд. XIV, гл. 1,2,3; І.Б.Коліушко — розд. IV, гл. 4 (співавтор В.П.Тимощук); розд. VI, гл. 3; розд. VII, гл. 2; розд. VIII, гл. 1; розд. ХПІ, гл. 1 (співавтор І.П.Голосніченко); Н.В.Алексапдрова — розд. II, гл. 4; розд. V, гл. 3; розд. VI, гл. 5; О.Ю.Оболенський — розд. VIII, гл. 5; О.І.Харитонова — розд. II. гл. 3; О.О.Крестьянінов — розд. II, гл. 6; М.А.Бояринцева — розд. IV, гл. 2,3; В.К.Колпаков — розд. V, гл. 2; Г.Й.Ткач — розд. VI, гл. 4; Д.М.Динопськнй — розд. IV, гл. 6; розд. VIII, гл. 6; Т.О.Коло-моєць — розд. XIII, гл. 3; О.В.Д'яченко — розд. XIII, гл. 5; В.О.Ти-мофєєв — розд. VIII, гл. 4; В.М.ФіліІшовськІш — розд. VIII, гл. 2; М.К.Якимчук — розд. XI, гл. 3; Н.В.Янюк — розд. IX, гл. 3; Я.Гонцяж — розд. XI, гл. 5.

Частина перша

ВИКОНАВЧА ВЛАДА:

ОРГАНІЗАЦІЯ

І ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Розділ І

ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ: ОРГАНВАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ

Глава 1. Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження

Особливість виконавчої влади серед гілов: державної влади полягає в тому, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку. Причому вирішальна спрямованість виконавчої влади полягає в утвердженні і забезпеченні прав та свобод людини, що визнається КЬнституцією України (ст. 3) "найвищою соціальною цінністю".

Згідно з частиною першою ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на засадах поділу її на законодавчу, виконавчу та судову. Проте буде перебільшенням робити висновок про якесь цілком самостійне, а тим більше — автономне існування, зокрема виконавчої влади, щодо інших гілок влади. Адже державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання — явище цілісне. Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.

Поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виділення основних функціональних видів діяльності держави — законотворення, пра-возастосування і правосуддя, а в іншому — організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні види) — з притаманною їм компетенцією — сукупністю державно-владних повноважень.

Інакше кажучи, державна влада за змістом єдина, конституційний принцип поділу влади є теоретичною константою, яка дає змогу певним чином будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому зміст принципу поділу влади доцільно тлумачити як визнання того факту, що державна влада реалізується

18 РОЗДІЛ І • ГЛАВА 1

через певні види державних орг;шів. Між ними розподілені повноваження таким чином, що вони є Ссімостійнимиу реалізації своєї компетенції у встановлених Конституцією межах і взаємодіють між собою за допомогою пгвних важелів взаємного "стримування" і "противаг".

G Виконавча влада і державне управління. В організаційно-пра-вовому аналізі виконавчої влади суттєве значення має чітке тлумачення співвідношення понять "державне управління" і "виконавча влада".

Слід виходити з того, що сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенаям — виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом державного управління, тобто управлінської діяльності держави. Відтак, визнання змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням є однією з методологічних передумов правильного розуміння суті як виконавчої влади, так і державного управління.

Говорячи про управлінський зміст виконавчої влади, слід застерегти проти спрощеного розуміння понять "виконавча влада" і "державне управління", що часто допускається в сучасних дослідженнях. Це пов'язано з тим, що за радянських часів державне управління тлумачилось як порівняно самостійний вид діяльності держави поряд із такими її видами, як: а) діяльність так званих органів державної влади — Рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Із запровадженням в Україні констшуційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Зокрема, той вид діяльності, що раніше визначався як "державне управління", почали тлумачити як "виконавчу владу".

Проте ці категорії за своїм змістом не збігаються. Специфіка їх співвідношення така.

По-перше, державне управління як владно-організуюча діяльність певних ортанів (посадових осіб) держави здійснюється і за межами системи власне органів виконавчої влади. А саме:

а) всередині апаратів будь-яких органів державної влади — з боку їх керівних посадових осіб щодо інших службовців органу (апарату парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

б) всередині державних підприємств, установ і організацій — з боку їх адміністрацій (апаратів управління) щодо іншого персоналу.

По-друге, важливо врахувати, що в будь-якій демократичній державі функції виконавчої влади здійснюються суб'єктами не лише державної влади, ^дже ці функції:

а) можуть бути делеговані державою органам місцевого самоврядування, а також, зрештою, і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, деяким громадським організаціям);

В.Б. Авер'янов 19

б) до того ж функції виконавчої влади за своїм змістом об'єктивно властиві місцевому самоврядуванню як формі реалізації в цілому публічної влади, складовими частинами якої докгришшьно визнаються як державна влада, так і місцеве самоврядування. До речі, ці функції, в свою чергу, можуть бути делеговані органами місцевого самоврядування державним органам виконавчої влади.

Отже, частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, але водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за межами державного управління. В цьому полягає особлива діалектика співвідношення понять "виконавча влада" і "державне управління".

Виходячи з неї, в організаційно-правовому дослідженні виконавчої влади її суб'єкт в узагальненому вигляді може інтерпретуватись як "апарат державного управління". Він представлений складною системою органів виконавчої влади (їх інша поширена назві — органи державного управління), що перебувають у різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (розпорядчої і виконавчої, або адміністративної) діяльності.

Іноді до "органів державного управління" відносять адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших організацій державної форми власності. Але слід зауважити, що таке визначення досить умовне. Ці керуючі суб'єкти мають значну специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх функцій та повноважень. Саме з огляду на згадану специфіку відносно цих керуючих суб'єктів, на відміну від інших органів державного управління, недоцільно застосовувати назву "органи виконавчої влади".

Причому необхідно розрізняти .апарат державного управліїося у зазначеному розумінні, тобто як сисгему органів, і ";шарат органів", який складається з підрозділів працівників, що органі:шцйно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їхні владні повноваження, тобто їх компетенцію.



<< предыдущая страница   следующая страница >>